Interview - Estelle Grelier : "Nous assistons à une mise en mouvement des territoires"

Localtis - Quelles premières conclusions tirez-vous de la nouvelle carte intercommunale qui se dessine aujourd'hui avec les schémas départementaux qui viennent d'être adoptés ?

Estelle Grelier - Sur la base de la loi NOTRe qui a porté le seuil des intercommunalités à 15.000 habitants (adapté en fonction notamment de la densité démographique des départements), les discussions entre élus sur la base des schémas élaborés par les préfets, dans le cadre des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI), ont conduit à prévoir la suppression de 40% des structures intercommunales, réduisant leur nombre de 2.062 à 1.245. 40% des structures appelées à disparaître dans le cadre des premiers schémas, cela veut dire autant de conseils municipaux et de conseils communautaires qui se sont positionnés en ce sens… Ce ne sont certes pas des sujets qui font la "Une" des grands médias mais, pour moi, il s'agit véritablement d'une mise en mouvement des territoires et d'une révolution silencieuse. Plus globalement, on assiste à des mouvements tendanciels qui s'organisent : le périmètre des intercommunalités augmente, dans des régions, pour la plupart, élargies ; ces deux échelons sont également renforcés en termes de compétences. Et les communes elles-mêmes, face à ces grands mouvements, face au renforcement de ce tandem région-intercommunalité, se réinterrogent sur leur propre périmètre, en s'appuyant sur le dispositif des communes nouvelles. Elles se disent : "pourquoi pas, à deux, à trois, faire en sorte de mieux peser dans l'intercommunalité élargie...". Cela conduit donc à de vrais changements de fond, qui émanent des élus eux-mêmes.

La création des communes nouvelles serait donc avant tout une conséquence de cette nouvelle carte intercommunale ?

C'est ce dont témoignent les élus, lesquels souhaitent pouvoir mener des projets adaptés à un environnement qui bouge. Tous les élus que je rencontre et qui se sont engagés dans une démarche de commune nouvelle l'ont vraiment fait dans cet objectif : le projet. Certes, il y a des incitations financières, elles sont facilitatrices mais ce n'est pas le déclencheur de la décision de fusion de communes.

Au sujet de ces incitations, que dites-vous de la demande, formulée par l'Association des maires de France, d'un report de six mois de la date limite pour en bénéficier ?

C'est une demande qu'il faut examiner avec attention. Mais il n'y a pas d'arbitrage à ce stade. Il s'agira in fine d'une décision relevant du Parlement dans le cadre du projet de loi de finances. L'AMF a toujours soutenu les communes nouvelles. Celles-ci ont rencontré un vrai succès, alors que l'on se souvient que la loi Marcellin avaient rencontré un succès… très confidentiel ! Il y a ensuite eu la loi RCT de 2010. Jacques Pélissard, lorsqu'il était président de l'AMF, a considéré que le dispositif était un peu lourd pour les communes qui voulaient s'engager… D'où cette loi du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, portée par Christine Pires-Beaune et Jacques Pélissard, qui a effectivement été accompagnée d'un dispositif d'incitation financière. Cela fonctionne puisqu'au 1er janvier dernier, 1.090 communes se sont regroupées autour de 317 communes nouvelles – il s'agit des chiffres au 1er janvier 2016. Cela concerne 1,1 million d'habitants. C'est énorme. Et cela contredit l'idée parfois reçue selon laquelle cela concernerait uniquement de toutes petites communes.

On entend parfois que la commune nouvelle apparaîtrait comme une forme de "résistance" face aux grandes intercommunalités et que ces incitations financières auraient été décisives…

Ce n'est pas de la résistance, c'est une manière de mieux peser, de mieux s'organiser au niveau communal et de faire entendre une voix plus forte dans l'intercommunalité élargie. Je pense que c'est cela qui anime les élus.
A nouveau, alors que j'entends que le dispositif fonctionnerait juste du fait de son incitation financière, j'ai la conviction que les élus qui s'engagent prennent d'abord en compte le projet. Les habitants, spontanément, sont attachés à leur commune. Dans certaines communes, des projets de fusion ont dû être abandonnés parce que les habitants n'étaient pas d'accord, parce que des hostilités se sont révélées. C'est un travail énorme des équipes municipales, donc s'il n'y a pas de projet derrière, s'il y a juste la non-baisse des dotations de l'Etat pendant trois ans…, ce n'est pas suffisant. Tous les élus rencontrés en témoignent. Ils ont une vraie vision, une vision pour le développement de leur commune qui dépasse l'horizon de trois ans et s'inscrit a minima dans une perspective de mandat.

S'agissant des schémas de coopération intercommunale, est-ce que vous vous attendez maintenant à de nombreux ajustements ?

Les préfets ont jusqu'au 15 juin pour présenter les arrêtés de création des nouvelles structures intercommunales. Ces arrêtés seront ensuite soumis au vote des conseils municipaux et conseils communautaires concernés. Si les projets sont validés par une majorité de communes, alors les nouvelles intercommunalités seront créées au 1er janvier 2017. Si le projet ne recueille pas une majorité de vote des communes, une procédure est prévue pour garantir le respect des seuils minimum d'intercommunalités. Mais Jean-Michel Baylet et moi-même, ne souhaitons pas obliger à la création d'intercommunalités. Nous espérons que la concertation importante préalable à l'adoption des schémas permettra de limiter l'usage par les préfets du "passer outre".

Donc lorsqu'Olivier Dussopt demande, en tant que président de l'Association des petites villes de France, que les préfets n'aillent pas plus loin que la loi, vous êtes dans cet esprit-là ?

Les préfets ont fait des propositions ambitieuses. Parfois ce sont les élus eux-mêmes qui ont été plus loin que les propositions du représentant de l'Etat. Quoi qu'il en soit, les CDCI sont souveraines. Le préfet ne vote pas et il est lié par l'adoption des amendements de la CDCI adoptés à la majorité des deux tiers. Au final, ce sont les élus qui décident. Ce qui importe, c'est bien que les élus soient écoutés et que la loi soit appliquée. C'est cet équilibre qu'il faut trouver au plan local. En sachant qu'il peut y avoir des effets de voisinage. Prenons le cas d'une intercommunalité comptant plus de 15.000 habitants et jouxtant une intercommunalité de 8.000 habitants qui, elle, doit donc se rapprocher d'une autre… Celle de 15.000 habitants peut prétendre à rester dans son périmètre, mais sa voisine immédiate doit évoluer. Sur certains territoires, on trouve une ou deux structures qui comptent moins de 15.000 habitants et qui ne se jouxtent pas. Cela implique des évolutions de périmètre pour d'autres. Ces effets de voisinage restent bien un sujet. Je précise que les schémas ont tous été validés. 60% d'entre eux ont respecté le nombre global de suppressions proposé par les préfets. En outre, douze départements sont allés au-delà des propositions des préfets. Il y a donc moins de 30% des départements dans lesquels les élus ont décidé de réduire le nombre de regroupements.
S'il reste des difficultés dans tel ou tel département, il faut les étudier avec attention. Nous avons des équipes qui travaillent tous les jours avec les préfets sur les remontées de terrain. Je le redis : nous considérons tous, gouvernement, associations d'élus… que le recours à la procédure du "passer outre" – que les parlementaires avaient tenu à encadrer par la CDCI – doit être extrêmement limité. Parce que les débats ont déjà eu lieu. N'oublions pas que dans la plupart des départements, les débats ont commencé dès septembre dernier !

Certaines propositions de schémas n'ont pas été amendées tout simplement parce que les amendements n'ont pas obtenu la majorité des deux-tiers…

Lorsque vous êtes élu local, la règle de la majorité des deux-tiers peut être mal vécue, dans la mesure où vous avez le sentiment que la capacité à amender le projet est très difficile. Je le comprends, car j'ai personnellement eu l'occasion de le ressentir en tant qu'élue à Fécamp. Mais au-delà de l'envie spontanée de bien faire pour son propre territoire, il faut reconnaître que le schéma départemental répond souvent à un bon équilibre global. Il ne donne certes pas satisfaction à chacun, mais il constitue une base sur laquelle on peut fonder une discussion intéressante. L'amendement aux deux-tiers suppose une forme de consensus qui, en matière d'aménagement du territoire, est sage.

Si l'on considère la phase suivante, celle de la gouvernance de ces nouvelles intercommunalités, avec des assemblées parfois pléthoriques… Avancez-vous, sur ce sujet, des propositions spécifiques ?

Je fais partie de cette génération d'élus qui considère qu'il faut faire confiance aux territoires. Si vous songez aux intercommunalités de taille importante, tout d'abord, il faut avoir en tête qu'il n'y aura que quatorze intercommunalités comptant plus de 100 communes (il en existe cinq aujourd'hui). Seulement neuf pourraient être créées. Cela permet de pondérer l'engouement que suscitent ces débats. Et parmi celles-ci, l'initiative de leur création a le plus souvent émané des élus.
Donc s'agissant du portage politique, de la gouvernance, il revient aux élus de s'organiser. Gouvernance partagée, exécutif paritaire droite-gauche, association en auditeurs libres des conseillers municipaux non élus communautaires aux débats des commissions thématiques, conférence des maires : les outils existent. Si les élus décident de se réunir à plus de 100 communes, c'est qu'ils savent comment réussir à porter politiquement leur projet. Il y a une grande capacité d'intelligence collective sur les territoires. Il faut vraiment faire confiance aux élus. Je ne vois pas quelle serait la plus-value d'une position gouvernementale ou parlementaire là-dessus. A chaque intercommunalité de choisir comment elle veut associer les élus. Et de s'inspirer de ce qui fonctionne ailleurs.

Vous avez récemment évoqué un futur projet de loi sur l'élection des conseillers métropolitains…

En fait, j'ai simplement rappelé que s'agissant des métropoles, la loi Maptam, dans son article 54, prévoit qu'un texte viendra préciser les modalités concrètes de l'élection au suffrage universel direct. J'ai rappelé à la même occasion [lors d'un colloque sur la parité dans les intercommunalités organisé le 24 mars dernier par l'association "Elles aussi"– voir notre article du 30 mars, NDLR] que le suffrage universel direct et le scrutin de liste étaient une manière d'appuyer la parité dans l'intercommunalité, car c'est un vrai sujet.

L'étude présentée ce jour-là était en effet éloquente quant à la place des femmes dans les conseils communautaires...

En effet. Je pense qu'il faudra une évaluation aussi, de ce point de vue, du dispositif des communes nouvelles. Ainsi que le rappelaient plusieurs participantes à ce colloque, les maires des communes nouvelles sont souvent des hommes. C'est un point de vigilance que je porte au débat. Tout comme il faut être vigilant sur les présidences d'exécutifs communautaires. Et plus encore aujourd'hui du fait des regroupements intercommunaux. Sur le territoire que je connais le mieux, alors qu'il y a aujourd'hui trois présidentes d'intercommunalités, il n'y en aura vraisemblablement plus aucune au 1er janvier 2017. Ailleurs aussi, je constate que cet enjeu n'est malheureusement pas toujours une préoccupation.

La question de l'exercice des compétences dans le cadre des intercommunalités élargies semble dans certains cas se poser avec acuité, avec des communes contraintes de reprendre des compétences jusque-là exercées à l'échelle intercommunale, des démutualisations… Quelles réponses peut-on apporter dans ce type de situation ?

Il est vrai que lorsqu'une communauté jusqu'ici très intégrée et mutualisée se retrouve, du fait des extensions de périmètres, au sein d'une communauté plus vaste mais moins intégrée en termes de compétences, peut alors se poser le problème des "compétences orphelines". Cela s'observe notamment dans les domaines du scolaire, de la petite enfance, des politiques culturelles.
Mais il faut savoir que des souplesses existent. Elles figurent dans la loi NOTRe. Ainsi, dans le cadre de fusions de bloc à bloc, l'harmonisation des compétences optionnelles peut être lissée sur une année, et sur deux ans lorsqu'il s'agit de compétences facultatives. En outre, rien n'empêche de mettre en place des conventions, ou des ententes, pour continuer à exercer telle ou telle compétence à l'échelle de l'ancienne communauté. Et en termes de fiscalité, les lissages peuvent s'étendre sur douze ans.
Aujourd'hui, deux sujets spécifiques émergent. Tout d'abord le PLUI [plan local d'urbanisme intercommunal, NDLR], pour lequel nous allons proposer une harmonisation sur cinq ans, dans le cadre d'une disposition inscrite dans le projet de loi Egalité et Citoyenneté. Il y a aussi un sujet relatif à l'harmonisation du prélèvement du versement transport sur le territoire des nouvelles intercommunalités. Nous travaillons sur l'amélioration du dispositif en ce sens dans le projet de loi de finances pour 2017.

Le gouvernement travaille actuellement avec les élus concernés à l'élaboration d'un "pacte national" pour les métropoles. Que peut-on en dire à ce jour ?

Le Premier ministre a reçu, en présence de Jean-Michel Baylet et moi-même, une délégation d'élus de l'association France urbaine sur ce sujet. L'idée, c'est de s'inspirer pour ce pacte de ce qui a été réussi dans le cadre de la plate-forme Etat-régions [voir notre article du 1er avril 2016, NDLR] sur les possibilités d'expérimentation de la régionalisation du service public de l'emploi, sur la participation des régions au plan de 500.000 formations supplémentaires, sur le financement des interventions économiques des départements... En somme sur des sujets pour lesquels une synergie entre les régions et l'Etat est nécessaire.
Aujourd'hui, nous proposons d'engager un dialogue approfondi avec les métropoles, s'agissant des enjeux liés aux réseaux d'énergie, numériques, de transports, aux réponses aux appels à projets nationaux ou européens pour lesquels l'ingénierie de l'Etat pourrait venir en renfort... Cela correspond à une nouvelle manière, partenariale et contractuelle, d'approcher l'action publique. Cela répond aussi un enjeu essentiel pour les métropoles qui doivent être des espaces de péréquation entre les territoires denses et les autres territoires. L'idée est d'identifier dans le cadre d'une série de rencontres, comme cela a été fait avec les régions, les sujets prioritaires pour les métropoles. Nous déterminerons alors les thèmes sur lesquels on peut mieux travailler ensemble, et préparerons sur cette base-là un pacte que le Premier ministre pourrait signer lors d'un séminaire de travail avec les présidents de métropoles et France urbaine mi-juillet.

Cette convention inclura-t-elle des engagements financiers de part et d'autre ou s'agit-il avant tout de se fixer des objectifs communs ?

Ce partenariat mobilisera des moyens d'ingénierie de l'Etat, et pourra bénéficier le cas échéant de financements spécifiques, de l'Etat ou de ses opérateurs. Sur la French Tech par exemple, l'Etat est déjà très engagé. Il mobilisera au service des métropoles ses opérateurs et organismes associés, tels que Bpifrance, la Caisse des Dépôts ou encore Business France.

Un mot sur les travaux engagés de toutes parts sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement ?

Un sujet sur lequel j'ai contribué en tant que parlementaire, afin que cette réforme intervienne en deux temps, à savoir l'adoption des principes dans un premier temps, l'application dans un second temps. Ceci, afin de répondre à une réalité : le fait que les nouveaux périmètres intercommunaux ne sont connus qu'aujourd'hui. Si la réforme s'était appliquée au 1er janvier 2016 sans considération des nouvelles intercommunalités, la définition de la centralité dans certains territoires aurait dû être modifiée. Partant de là, nous travaillons de concert avec les groupes parlementaires du Sénat et de l'Assemblée nationale, avec le Comité des finances locales et avec les associations d'élus. Nous avons diffusé les simulations réalisées par la DGCL, qui étaient demandées depuis longtemps par les élus, sachant qu'eux-mêmes travaillent avec leurs propres moyens d'expertise.

On disposera donc prochainement des simulations basées sur la nouvelle carte intercommunale ?

Bientôt oui. Le gouvernement doit présenter avant le 30 juin prochain un rapport au Parlement qui fera le point sur la question. Cela permettra de connaître l'allocation des moyens pour 2016 à l'échelle des nouveaux périmètres intercommunaux. Ce sont les travaux en cours. Le PLF en sera le véhicule législatif.

La demande d'un texte de loi spécifique, à laquelle les sénateurs ont déjà renoncé, n'est donc pas d'actualité ?

Les sénateurs l'ont bien compris, il s'agit avant tout de réaliser un travail approfondi avec tous les acteurs, en amont de la discussion parlementaire. Je m'y emploie, aux côtés de Jean-Michel Baylet. Sachant que c'est la loi de finances pour 2016 qui dispose de la nouvelle architecture, il est logique que le véhicule législatif soit un amendement à ce qui existe déjà.

Une fois que ces simulations seront connues, les positions des uns et des autres vont pouvoir s'affiner...

Oui, mais en fait, les difficultés sont connues : la définition de la dotation de centralité, la "puissance 5", les parts figées... En précisant que c'est la ré-allocations des parts figées qui finance la réforme. Ce point touche notamment des territoires autour des villes moyennes. Il faut donc imaginer une manière de compenser ces territoires, afin que ceux-ci ne soient pas mécaniquement défavorisés par la réforme. Nous sommes donc en train de mettre en perspective ces critères très techniques.

Je ne vous interrogerai pas sur la baisse des dotations...

L'action du Ministère s'inscrit dans le cadre du plan triennal de contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques. Je rappelle que la baisse des dotations s'accompagne d'un renforcement important des dotations de péréquation (Fpic, DSU, DSR, DNP), qui protègent les collectivités moins favorisées... Sans oublier les mécanismes de soutien à l'investissement public local : le fonds de 1 milliard d'euros, mais aussi, sur les territoires ruraux, la DETR (dotation d'équipement des territoires ruraux), qui est en augmentation et constitue une aide importante au financement des projets. J'inaugurais par exemple il y a quelques jours un équipement pour lequel la DETR a représenté un apport de 183.000 euros sur un budget de 600.000 euros. L'intervention de l'Etat est décisive pour la réalisation de ce type de projet.

Si vous deviez mentionner un autre grand dossier du moment pour le ministère et le secrétariat d'Etat, lequel serait-ce ?

Le financement du RSA. Des négociations sont en cours avec l'Assemblée des départements de France. Dans ce cadre, un effort conséquent a été proposé par le gouvernement, qui a accepté de discuter du principe de la recentralisation du financement de cette allocation, et de maintenir les recettes fiscales dynamiques des départements. En assortissant cela d'une condition assez évidente de faire en sorte que les allocataires disposent de mécanismes d'insertion suffisants. Il y a eu un pas en avant important dans le cadre de la réunion du 25 février dernier [voir notre article du 29 février], avec une position forte du Premier ministre. Depuis, on le sait, la question de l'année de référence devant être retenue dans le cadre d'une recentralisation du financement fait débat. Il faut toutefois savoir que retenir 2016 pour année de référence représente un geste de la part de l'Etat de 700 millions d'euros. Une nouvelle réunion a eu lieu le 7 avril, en présence du ministre Jean-Michel Baylet, un groupe de travail technique est mis en place. Dans ce contexte, la position de l'ADF mériterait probablement une clarification quant à la volonté réelle de certains départements à avancer sur cette voie de la recentralisation… J'ajoute que le rapport établi par le député Christophe Sirugue sur la simplification des minima sociaux, qui vient d'être remis au Premier ministre, soutient l'idée du transfert à l'Etat du financement du RSA.