Petite enfance - Le décret assouplissant les modes de garde est paru

"Accroître l'offre de garde, sous toutes ses formes" et favoriser le développement de "services plus adaptés, plus souples dans leurs horaires, et plus abordables financièrement pour les parents" : tel était l'engagement pris par le président de la République en février 2008. A l'époque, Nicolas Sarkozy envisageait encore de mettre en oeuvre un "droit opposable à la garde d'enfants", idée émise par Centre d'analyse stratégique en janvier 2007 (voir notre article ci-contre du 30 janvier 2007) et reprise dans le programme du futur chef de l'Etat. Si cette idée est aujourd'hui abandonnée - en particulier après le rapport Tabarot de janvier 2009, qui en démontrait le caractère irréaliste - la volonté d'accroître l'offre de modes de garde s'est déplacée sur un autre terrain, jugé plus efficace pour atteindre l'objectif de 200.000 places supplémentaire sur la durée du quinquennat : l'assouplissement des règles régissant les modes de garde.

Des modes de garde mieux définis

Le décret du 7 juin 2010 relatif aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans en est la dernière illustration en date. Celui-ci concrétise des mesures annoncées depuis plusieurs mois, notamment par Nadine Morano, la secrétaire d'Etat chargée de la famille. Le texte modifie en effet plusieurs articles du Code de la santé publique, qui accueille les dispositions relatives aux modes de garde (reliquat d'une époque où les crèches étaient perçues comme des structures sanitaires et souvent gérées par des hôpitaux). Il introduit ainsi une définition plus opérationnelle des modes de garde, qui recense les différentes formules disponibles : crèches collectives, haltes-garderies, crèches parentales, jardin d'enfants, micro-crèches (structures accueillant moins de dix enfants, créées par un décret du 22 février 2007) et établissements multi-accueil. Le décret entérine également l'existence des "jardins d'éveil", structures jusqu'alors expérimentales et qui accueillent entre 12 et 80 enfants, de deux ans ou plus, "en vue de faciliter leur intégration dans l'enseignement du premier degré".
Le décret du 7 juin 2010 réécrit également l'article R.2324-19 du Code de la santé publique relatif à l'autorisation d'ouverture délivrée par le président du conseil général (après visite sur place par le service de PMI), mais sans en modifier les fondamentaux. Il introduit toutefois le principe d'une autorisation conditionnelle d'ouverture, si le nom et la qualification du directeur, du référent technique, ou, dans les établissements à gestion parentale, du responsable technique, ne sont pas connus à sa date de délivrance.

Assouplissements tous azimuts

L'essentiel du décret du 7 juin 2010 réside toutefois dans une série d'assouplissements apportés à la réglementation qui prévalait jusqu'à présent. Le premier concerne très directement les départements, puisqu'il prévoit que la visite sur place de l'établissement ou du service effectuée par la PMI dans le cadre de la procédure d'autorisation ou d'avis de création, d'extension ou de transformation, peut désormais être effectuée non seulement par le médecin responsable du service de PMI ou un médecin qu'il délègue, mais aussi "par un médecin ou une puéricultrice appartenant à ce service ou, à défaut, par un professionnel qualifié dans le domaine de la petite enfance, appartenant à ce service, qu'il délègue".
D'autres assouplissements concernent les limites de capacité d'accueil des structures de la petite enfance. Ainsi, celle des jardins d'enfants est portée de 80 à 90 places par unité d'accueil. La disposition la plus significative en la matière concerne toutefois l'élargissement des possibilités d'accueil en surnombre (qui existaient déjà dans la rédaction précédente du code, mais de façon plus restrictive). Le décret du 7 juin autorise en effet, de façon temporaire, une capacité d'accueil excédentaire de 20% pour les établissements ou services de plus de 40 places, de 15% pour ceux de plus de 20 places et de 10% pour les structures plus petites. Ces dépassements ponctuels restent toutefois soumis à une limite prévoyant que la moyenne du taux d'occupation hebdomadaire ne doit pas dépasser 100%.
Le troisième volet de cette politique d'assouplissement des normes concerne l'encadrement des structures de la petite enfance. Le décret du 7 juin comporte de nombreuses mesures à ce titre. La plus spectaculaire est sans doute la réduction de 50 à 40% du taux d'encadrement obligatoire par des puéricultrices, des éducateurs de jeunes enfants, des infirmières ou des psychomotriciens diplômés d'Etat. Mais d'autres dispositions sont également prévues, comme l'ouverture des fonctions de direction d'un établissement ou service d'accueil de moins de 40 places aux puéricultrices diplômées d'Etat justifiant d'au moins trois ans d'expérience (fonction réservée jusqu'alors aux seuls éducateurs de jeunes enfants). Les micro-crèches sont par ailleurs dispensées de l'obligation de désigner un directeur et peuvent se contenter d'un "référent technique". Elles n'ont pas non plus obligation de disposer d'une équipe pluridisciplinaire, contrairement aux autres modes de garde. Enfin, si la norme d'un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent pas ou pour huit enfants qui marchent n'est pas modifiée, elle s'applique désormais non plus au personnel "placé auprès des enfants présents", mais au personnel "encadrant directement les enfants". Toutes ces dispositions relatives aux taux d'encadrement visent à la fois à assouplir le fonctionnement des établissements et à pallier la pénurie actuelle de professionnels de la petite enfance.

Le troisième volet d'un triptyque

Le décret du 7 juin 2010 est le troisième volet d'un triptyque visant à accroître l'offre de modes de garde par l'assouplissement des règles et des contraintes qui pèsent sur ce secteur. Le premier volet - déjà mis en oeuvre - concerne les assistantes maternelles, avec la possibilité d'accueillir simultanément, dans le cadre d'un agrément "ordinaire", jusqu'à quatre enfants de moins de six ans, au lieu de trois jusqu'alors. Le second volet s'est concrétisé par la proposition de loi relative à la création des maisons d'assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels, définitivement adoptée par le Sénat le 27 mai (mais pas encore promulguée). A travers les maisons d'assistants maternels et le mécanisme de la "délégation d'accueil", ce texte autorise une sorte de mutualisation de l'accueil - en principe individuel - par les assistantes maternelles.
Le gouvernement a toutefois connu un échec dans sa politique de révision des modes de garde. Il a en effet renoncé, en février dernier, à réformer le congé parental, qu'il souhaitait raccourcir en contrepartie d'une meilleure rémunération. En l'occurrence, le gouvernement n'a pas osé aller contre l'avis - au demeurant très ambigu - du Haut Conseil de la famille (HCF).
Nombre d'élus souhaitaient depuis longtemps - sans toujours oser le dire ouvertement - un assouplissement du dispositif encadrant les modes de garde de la petite enfance, en y incluant d'ailleurs certaines normes techniques sur la disposition des locaux et la nature des équipements. La Cnaf n'était pas non plus hostile à un assouplissement. Son conseil d'administration a d'ailleurs émis - à une large majorité - un avis favorable au décret du 7 juin (après - il est vrai - que le gouvernement a revu son texte à la suite d'un avis défavorable sur une première mouture du texte). Ces différentes mesures ont, en revanche, suscité de vives réactions chez les professionnels de la petite enfance et chez certains parents. Les opposants se sont retrouvés dans le mouvement "Pas de bébés à la consigne !", qui rencontre un succès certain. Le collectif dénonce sans relâche "les conséquences néfastes des mesures annoncées pour la sécurité affective et matérielle des enfants et sur les risques pour les conditions de travail et les pratiques professionnelles".
Au final, le gouvernement sera sans doute jugé sur sa capacité à créer effectivement les 200.000 places supplémentaires annoncées à l'horizon 2012. Il entend d'ailleurs mobiliser pour cela d'autres leviers que le seul assouplissement des normes : poursuite des financements de la Cnaf (1,3 milliard d'euros supplémentaires dans la convention d'objectifs et de gestion 2009-2012) encouragement à l'initiative privée, mobilisation des places inutilisées dans les crèches hospitalières, soutien aux crèches d'entreprise... Selon le dernier point de situation effectuée par Nadine Morano lors d'un déplacement à Rouen en décembre dernier, il resterait encore 103.000 places à créer pour atteindre l'objectif fixé pour 2012...

Jean-Noël Escudié / PCA

Référence : décret 2010-613 du 7 juin 2010 relatif aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans (Journal officiel du 8 juin 2010).