Environnement - Biodiversité : vers une réforme des aides publiques nuisibles

Ce volumineux rapport de plus de 300 pages, visant à identifier le rôle des aides publiques dans la perte de biodiversité, s’articule autour des cinq causes principales identifiées : la destruction et la dégradation des habitats naturels, la surexploitation des ressources naturelles renouvelables, la pollution, le changement climatique et la diffusion d’espèces envahissantes.
La réforme, voire la suppression, des incitations publiques nuisibles à la biodiversité a été confirmée comme une priorité par la Convention sur la diversité biologique, tenue à Nagoya en 2010. La stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique recommandait dès 1998 cette élimination. Cette volonté de réforme des dispositifs fiscaux dommageables à l’environnement se retrouve également au niveau national, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et dans la loi Grenelle 1. C'est dans ce contexte que le ministère de l’Ecologie a confié à un groupe d’experts, présidé par Guillaume Sainteny, maître de conférences à l'Ecole polytechnique, et composé de représentants des acteurs institutionnels, des syndicats, des entreprises et des collectivités territoriales (Association des maires de France, Assemblée des départements de France, Association des régions de France), la mission de "proposer des pistes d’évolution et de réforme". Tâche d’autant plus complexe que la définition des aides publiques retenue est extensive, couvrant à la fois les subventions, les dépenses fiscales, les avantages d’origine réglementaire, la non-application ou l’application partielle de la réglementation ainsi que les subventions implicites.
Le groupe de travail, qui s’est efforcé d’aboutir à des propositions pragmatiques, n’a toutefois pas cherché à les supprimer mais "à les réorienter vers des pratiques moins dommageables, à somme constante". A ce titre, le rapport recommande en premier lieu que l’Etat et les collectivités territoriales se dotent, via une forme de comptabilité analytique, des moyens de comptabiliser leurs soutiens ayant un impact sur la biodiversité. Le principe d’un état consolidé de ces soutiens pourrait être débattu dans le cadre de la "Conférence des élus locaux". Le rapport préconise qu’une prise en compte comparable soit donnée aux gaz à effet de serre et à la biodiversité dans les études d’impact des projets (notamment d’infrastructures linéaires) et l’évaluation environnementale des plans et programmes. La commande publique apparaît également comme un levier important pour diminuer les soutiens dommageables à la biodiversité, en particulier en matière de BTP. Le rapport envisage par ailleurs d’intégrer un critère de biodiversité (surfacique) dans le calcul de la dotation générale de fonctionnement.

Lutter contre l’étalement urbain

L’artificialisation, principalement du fait de l’étalement urbain et des zones industrielles, est pointée du doigt dans la dégradation des habitats naturels. En cause notamment les aides à l’acquisition et à la construction, qui privilégient les logements neufs au détriment de la réhabilitation, ainsi que le suréquipement commercial des communes périurbaines. Le rapport propose de réserver le prêt à taux zéro+ (PTZ+) dans le neuf aux logements intra-urbains et/ou à proximité des transports en commun en site propre (TCSP). Il recommande en outre de supprimer la possibilité qu’ont les collectivités d’exonérer de 50% de la taxe d’aménagement les maisons individuelles en diffus financées à l’aide du PTZ+. Autre piste, la redéfinition du zonage géographique du dispositif Scellier.
Le rapport préconise également d’inclure des critères d’impact sur la biodiversité dans le calcul de la compensation affectée aux collectivités pour leurs frais liés à l’établissement ou à la révision de leurs documents d’urbanisme. Les équipements publics et collectifs doivent donner l’exemple en matière de densité urbaine, insiste le rapport, au besoin en bonifiant ou pénalisant l’implantation des locaux administratifs en fonction de la distance par rapport aux TCSP et aux centres-villes. Le rapport envisage en outre de rendre obligatoire le versement pour sous-densité (VSD) dans les zones logistiques, de majorer la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) pour les établissements situés en zone périphérique ou encore de réviser la taxe d’aménagement appliquée aux parkings. Autre cible, le projet actuel de reforme de la fiscalité des plus-values de cessions immobilières sur le foncier non bâti qui pourrait entraîner "une accélération de l’étalement urbain et de la construction de terrains périphériques".

Accroître le caractère incitatif

Le régime des redevances, qu’il s’agisse des redevances domaniales ou des redevances pour services rendus, apparaît aujourd’hui "désuet et complexe", juge par ailleurs le rapport. Principal défaut, la sous-tarification de certaines ressources naturelles et des dommages causés à la biodiversité. Le régime actuel ne permet pas en outre d’imputer les effets externes négatifs sur la biodiversité à leurs auteurs ni de prendre en compte les services rendus par les écosystèmes.
Dans le domaine de l’agriculture comme ailleurs, le rapport privilégie ainsi une écofiscalité incitative propre à induire "des changements de comportements, de pratiques, de systèmes, d’utilisation d’intrants". Le groupe d’experts insiste en particulier sur la sous-tarification de certains usages de l’eau et sur l’insuffisante prise en compte des coûts liés aux aspects qualitatifs de la ressource (nitrates). Principale piste pour remédier à la surexploitation de la ressource, l’évolution de la tarification de l’eau et de la structure de taxation des différents usages (tarif-plancher de la redevance pour prélèvement brut, révision des tarifs-plafonds, instauration d’une redevance sur prélèvement net).
Une révision de la redevance pour pollution non domestique s’impose par ailleurs, notamment en assujettissant les activités de collecte et de traitement des eaux usées. Il conviendrait également de fixer rapidement "le taux de pertes en eau des réseaux de distribution d’eau au-delà duquel les services publics de distribution doivent établir un projet de programme pluriannuel de travaux d’amélioration du réseau", prévu par la loi Grenelle 2. Enfin, le rapport propose de revoir les seuils en dessous desquels une activité est assujettie à la redevance pour pollution domestique.
En matière de pollution, notamment atmosphérique, le rapport insiste sur l’insuffisance d’internalisation des taxes et là encore sur leur caractère peu incitatif, notamment dans les domaines de l’utilisation d’énergie fossile et de biomasse, de l’industrie et du transport. La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les déchets ménagers et assimilés et les déchets industriels spéciaux en constitue une parfaite illustration.
En recevant ce rapport, la ministre de l'Ecologie, Nathalie Kosciusko-Morizet, a déclaré "souhaiter s'en inspirer pour répondre à la demande du président de la République, à l'occasion du 4e anniversaire du Grenelle de l'environnement, de créer un fonds national de préservation de la biodiversité". "Ce fonds, qui sera au moins alimenté par le redéploiement des incitations fiscales peu efficaces, soutiendra la préservation  et la restauration de milieux naturels et de continuités écologiques", a-t-elle précisé.