Finances locales - Lois de finances : toutes les mesures à la loupe

Confirmée au début de l'automne dernier par le gouvernement, la remise à plat de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sera l'un des grands chantiers de l'année 2014. La concertation entre le gouvernement, les associations d'élus locaux et les parlementaires ne va pas tarder à démarrer sur les pistes de réforme de la principale dotation aux collectivités (40,1 milliards d'euros). Le 15 janvier, le président de la République a déjà fixé le cap. Selon lui, il faut moduler les dotations selon les efforts qui sont faits en matière de "regroupements". La réforme pourrait trouver sa première traduction dans la loi de finances pour 2015.
Avant que les travaux sur la DGF ne débutent, Localtis revient sur la loi de finances pour 2014 et le collectif budgétaire de fin 2013. Comme les lois de finances des précédentes années, ces textes contiennent de très nombreuses mesures concernant les finances et la fiscalité locales. Dans ces domaines, ils mettent en musique le pacte de confiance et de responsabilité, signé, le 16 juillet dernier, entre le gouvernement et les associations d'élus locaux. Baisse des dotations de 1,5 milliard d'euros, affectation de nouvelles ressources aux départements, nouvelles modalités du fonds de péréquation entre les collectivités du bloc local, lancement d'une expérimentation en vue de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation... Tour d'horizon de ces mesures, petites et grandes, qui font évoluer les finances locales.

Concours de l'Etat aux collectivités

- Comme prévu par le pacte de confiance et de responsabilité, la loi de finances pour 2014 (art.132 LF) baisse la dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités de 1,5 milliard d'euros en 2014. Celle-ci s'élève, cette année, à 40.121 milliards d'euros (art. 37 LF).
La dotation forfaitaire des communes diminuera de 588 millions d'euros, tandis que la dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sera réduite de 252 millions d'euros. Les contributions respectives des communes et des EPCI seront calculées en fonction de leurs recettes réelles de fonctionnement (uniquement celles qui figurent dans le budget principal). Elles seront "minorées des atténuations de produits et du produit des mises à disposition de personnel facturées dans le cadre de mutualisation de services entre l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres".
La DGF des départements sera amputée de 476 millions d'euros. L'effort de chaque département sera calculé en prenant en compte, notamment, la population et le revenu par habitant. La dotation forfaitaire des régions baissera de 184 millions d'euros. Chaque région prendra sa part de l'effort en fonction des recettes inscrites à son budget principal.
- Les communes nouvelles regroupant une population inférieure ou égale à 10.000 habitants qui auront été créées avant le 1er janvier 2016, de même que celles qui auront vu le jour avant le renouvellement municipal de fin mars prochain, seront exemptées, pendant trois ans, de la réduction des concours financiers de l'Etat aux collectivités. Elles bénéficieront par ailleurs d'une garantie de non baisse de la dotation nationale de péréquation. L'objectif est d'encourager leur développement (art. 133 LF).
- Afin d'accroître l'autonomie financière des régions, une somme de 901 millions d'euros correspondant à des dotations que perçoivent les régions en matière de formation professionnelle et d'apprentissage est remplacée pour les deux tiers (près de 601 millions d'euros) par un transfert de frais de gestion de la fiscalité directe locale perçus auparavant par l'Etat (art.41 LF). Ces ressources de nature fiscale présentent l'intérêt de progresser de manière dynamique. Le tiers restant (300 millions d'euros) correspond, en revanche, à une fraction supplémentaire de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE), une ressource moins attractive.
- Compte tenu de la hausse à 20% du taux normal de TVA au 1er janvier 2014, l'article 38 LF porte à 15,761% le taux de remboursement du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA). Il était jusqu'à présent de 15,482%. Le surcoût pour l'Etat est financé en 2014 (11 millions d'euros). Mais il n'est pas financé au-delà, alors qu'il atteindra 107 millions d'euros en régime de croisière, à compter de 2016.

Péréquation au sein du bloc local

Mis en place en 2012, le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic) évolue encore. La condition de l'effort fiscal – c'est-à-dire le recours au levier fiscal par une commune ou une communauté – qui entre en compte pour l'éligibilité au fonds est durcie. Elle passe de 0,75 en 2013 à 0,8 en 2014 et 0,9 en 2015 (art.49 LFR). Le poids du critère du revenu par habitant augmente, ce qui doit notamment favoriser les territoires industriels (art.134 LF). La somme des prélèvements dus par une collectivité au titre du Fpic et du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) ne peut excéder, pour chaque ensemble intercommunal ou chaque commune, 13% de ses recettes fiscales (contre 11% aujourd'hui). Rappelons que, conformément à l'article 144 de la loi de finances pour 2012, le Fpic passe de 360 millions d'euros en 2013, à 570 millions d'euros en 2014.
- En matière de péréquation "verticale", la dotation de solidarité urbaine (DSU) augmentera en 2014 d'"au moins" 60 millions d'euros. La dotation de solidarité rurale (DSR) progressera quant à elle d'"au moins" 39 millions d'euros. La dotation de développement urbain (DDU), qui soutient l'investissement des communes urbaines les plus pauvres, monte en puissance (art.95 LF). Elle passe de 75 millions d'euros, en 2013, à 100 millions d'euros, en 2014. 120 communes en bénéficieront, contre 100 cette année.

Ressources des départements

En application du pacte de confiance et de responsabilité, les départements obtiennent un coup de pouce non négligeable. L'objectif est de "garantir aux départements des ressources pérennes et suffisantes pour le financement des allocations individuelles de solidarité".
- En 2014, ils bénéficieront de 827 millions d'euros de recettes supplémentaires provenant d'un transfert des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (article 42 LF). Cette somme sera répartie entre les départements, d'une part, en fonction de l'importance des montants des allocations de solidarité qu'ils distribuent et qui ne sont pas compensés financièrement (pour 70%) et, d'autre part, selon une logique de péréquation (pour 30%) prenant en compte le nombre des bénéficiaires des allocations de solidarité et le revenu par habitant. Cette ressource qui devrait progresser à un rythme élevé sera attribuée chaque année.
- Par ailleurs, en vertu de l'article 77 de la loi de finances, les départements auront la faculté de relever les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), qu'ils perçoivent sur les transactions immobilières, jusqu'à un taux de 4,50% (au lieu de 3,80% aujourd'hui). Les délibérations ne s'appliqueront qu'aux actes passés et aux conventions conclues entre le 1er mars 2014 et le 29 février 2016. Si tous les départements décidaient une hausse de ce taux, ils obtiendraient un produit supplémentaire total de 930 millions d'euros en 2014, de 1,17 milliard d'euros en 2015 et de 250 millions d'euros en 2016.
- Autre mesure conséquente : l'article 78 LF crée, en 2014, un "fonds de solidarité en faveur des départements". Tous les départements verseront à ce fonds une contribution égale à 0,35% de leurs bases de DMTO (soit pour le moment 3,80%). Ce nouvel outil de péréquation vient s'ajouter au Fonds national de péréquation des DMTO perçu par les départements, mis en place en 2011. Au titre des deux fonds, les principaux contributeurs (Paris et les Hauts-de-Seine en tête) ne pourront être prélevés chaque année de plus de 12% de leurs recettes de DMTO. Ainsi, en 2014, le fonds créé dans la loi de finances pour 2014 pourrait être doté de 570 millions d'euros. Résultant d'une discussion entre le gouvernement et l'Assemblée des départements de France (ADF), les modalités de répartition du nouveau fonds favorisent les départements les moins bien compensés financièrement au titre des allocations de solidarité et ceux dont les montants de DMTO par habitant sont les plus faibles. Elles font intervenir une nouvelle définition de la richesse des départements (ce que l'on appelle le potentiel fiscal), considérée comme plus juste.
- Enfin, l'article 135 LF instaure un fonds de solidarité pour les départements d'Ile-de-France doté de 60 millions d'euros en 2014. Il en précise les règles de fonctionnement.

Cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises (CFE)

- L'article 76 LF remanie le barème de la cotisation minimum en le faisant passer de trois à six tranches. Les collectivités ont jusqu'au 22 janvier 2014 pour prendre une délibération, si elles veulent appliquer ce barème en 2014. Mais bien peu de communes et communautés devraient le mettre en œuvre. En effet, la censure par le Conseil constitutionnel de la possibilité de prévoir un barème deux fois plus élevé pour les contribuables exerçant une activité soumise aux bénéfices non commerciaux (lire notre article du 6 janvier 2014) réduit considérablement l'intérêt du nouveau dispositif.
- Le même article de loi reconduit pour la CFE 2013 le dispositif de prise en charge par les collectivités, instauré par la dernière loi de finances rectificative pour 2012 après les fortes hausses des cotisations minimums observées fin 2012 dans certaines collectivités. Les communautés qui actionnent cette mesure et qui, en même temps, enregistrent une baisse de leur produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ne pourront bénéficier du mécanisme de compensation prévu lorsque les communes ou communautés accusent des pertes de contribution économique territoriale (art. 45 LFR).
- Par ailleurs, l'article 76 LF supprime l'exonération de CFE de deux ans, dont bénéficiaient les auto-entrepreneurs à partir de la création de leur activité. Mais l'article 55 LFR proroge en 2013, l'exonération de CFE dont ont bénéficié déjà, pour les exercices 2010, 2011 et 2012, les auto-entrepreneurs ayant créé leur activité en 2009, ou 2010. Les auto-entrepreneurs ayant créé leur activité en 2013 seront eux aussi exonérés de CFE, au titre de 2014. Les communes et les EPCI, d'un côté, et l'Etat, d'un autre côté, partageront à égalité la prise en charge du coût des exonérations (120 millions d'euros au total).
- Les contribuables relevant du régime des micro-entreprises dont le chiffre d'affaires ou les recettes hors taxes ne dépassent pas 10.000 euros annuels, paieront un montant de CFE de 500 euros maximum (art. 56 LFR). Cette limitation s'applique, le cas échéant, après la prise en charge de la CFE que peuvent décider les communes et les EPCI à fiscalité propre. Les cotisations dépassant le plafond seront remboursées par l'Etat.

Autres mesures fiscaleS

- Comme chaque année, le Parlement a décidé de revaloriser forfaitairement les valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux. Le taux de progression retenu à l'article 86 LF est de 0,9% (taux de l'inflation prévisionnelle pour 2013).
- Les territoires industriels bénéficieront d'environ 100 millions d'euros par an de recettes supplémentaires de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), grâce à un accroissement du coefficient qui est appliqué à leurs bases (art. 79 LF).
- En vertu de l'article 80 LF, les EPCI à fiscalité propre reconfigurés du fait d'une évolution de la carte intercommunale disposeront de plus de temps et de davantage de souplesse pour arrêter les règles de perception de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (Reom).
- Les articles 81 et 82 LF font évoluer substantiellement le régime d'imposition des terrains de golf à la taxe foncière.
- L'article 87 LF étend le champ d'application de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (Ifer) aux canalisations transportant des produits chimiques.
- L'article 70 LFR aménage l'Ifer s'appliquant aux entreprises ferroviaires. Les sociétés exerçant une faible activité en France seront exemptées de son paiement, ou bénéficieront d'une progressivité de l'impôt. Les régions enregistreront une perte fiscale qui ne dépassera pas 1,8 million d'euros, sur un produit total de 249 millions d'euros.
- L'article 71 LFR adapte les tarifs associés à l'assiette de l'Ifer portant sur les répartiteurs principaux de téléphonie. Le produit total de cette Ifer restera inchangé, à environ 400 millions d'euros. Les recettes ne seront plus réparties entre les régions en fonction des équipements présents sur leur territoire, mais à proportion du produit perçu en 2013. Elles ne seront pas ainsi lésées par la modification.
- L'article 89 LF rend possible le reversement du produit de la taxe d'aménagement d'une commune vers l'intercommunalité à fiscalité propre ou le groupement de collectivités, à condition que le nouveau bénéficiaire ait la charge de la création d'équipements publics sur le territoire de la commune.
- L'article 90 LF accorde aux collectivités la faculté de voter une exonération de taxe d'aménagement pour les locaux à usage artisanal et les abris de jardins soumis à déclaration préalable.
- L'article 45 LFR comporte "diverses mesures fiscales relatives aux collectivités territoriales et à l'achèvement des schémas départementaux de coopération intercommunale". En particulier, il aménage les modalités de calcul de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et de la garantie individuelle des ressources (GIR) des 146 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ayant connu une modification de périmètre en 2011. La disposition était rendue nécessaire par une décision du Conseil constitutionnel du 14 juin 2013 ("communauté de communes Monts d'Or Azergues") qui a censuré les mesures jusque-là en vigueur.
- L'article 45 LFR permet aux syndicats et départements exerçant la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité, de percevoir directement la part communale de la taxe sur la consommation finale d'électricité (TCFE), en lieu et place de l'ensemble des communes et des EPCI à fiscalité propre qui en sont membres (et non plus seulement celle des communes de 2.000 habitants ou moins). Les syndicats et départements concédants auront la faculté de reverser cette recette aux communes et EPCI à fiscalité propre dans la limite de 50% du produit de la taxe. La part communale de la TCFE en 2011 était évaluée à plus d'un milliard d'euros.
- L'article 50 LFR modifie à la marge le mode de calcul de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux perçue en Ile-de-France.
- Les départements, les communes et les EPCI à fiscalité propre pourront exonérer, pour la part de taxe foncière sur les propriétés bâties qui leur revient et pour une durée de cinq ans, les installations et les bâtiments affectés à la méthanisation agricole (art. 51 LFR).
- L'article 53 LFR autorise, pour le calcul de la part incitative de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), l'utilisation simultanée de plusieurs méthodes de quantification des déchets produits (par exemple, le volume et la levée). Il permet aussi de mettre en place plusieurs tarifs pour une même quantité de déchets, selon le mode de collecte (collecte en porte-à-porte ou en apport volontaire, par exemple). Les constructions nouvelles pourront bénéficier d'une exonération de la part incitative de la Teom durant la première année suivant la date d'achèvement.

Révision des valeurs locatives

- L'article 85 LF permet une mise à jour plus régulière des valeurs locatives cadastrales des biens immobiliers pour le calcul des impôts directs locaux.
- L'article 47 LFR adapte à la marge le dispositif législatif organisant la révision des valeurs locatives des locaux professionnels. Il précise le champ de la révision et le mode de détermination des tarifs par mètre carré. La loi "encadre plus étroitement" le fonctionnement de la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels. Alors qu'aucun délai n'était initialement prévu, les commissions départementales disposent désormais d'un délai de 2 mois pour établir leur projet de décision. Le but : "garantir le respect du calendrier fixé pour la réforme".
- L'article 74 LFR lance en 2015 une expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation et des locaux servant à l'exercice d'une activité salariée à domicile. Elle se déroulera dans cinq départements "représentatifs", désignés par arrêté du ministre chargé du budget. Dans un rapport qu'il transmettra au Parlement au plus tard le 30 septembre 2015, le gouvernement évaluera à partir de ce test les conséquences de la procédure pour les contribuables, les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et l'Etat.
L'expérimentation reposera sur les mêmes principes mis en œuvre dans le cadre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels. Au vu des résultats, le législateur pourra décider de généraliser la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, qui s'opérerait alors à produit constant. Les premiers travaux dans le cadre d'une révision générale pourraient intervenir en 2016. Les résultats de la révision pourraient être intégrés dans les bases des impôts directs locaux à l'automne 2018.
- L'article 91 LF reporte d'un an (donc à 2015) l'application aux ports de plaisance d'une nouvelle méthode d'évaluation des valeurs locatives mise en place par la troisième loi de finances rectificative pour 2012.

Emprunts structurés souscrits par les collectivités

- L'article 92 LF crée un fonds de soutien, doté de 100 millions d'euros par an pendant quinze ans, afin d'accompagner les collectivités territoriales et leurs groupements (y compris les services départementaux d'incendie et de secours et les établissements publics locaux) qui ont souscrit des emprunts structurés devenus "toxiques", ou des contrats de couverture (tels que les "swaps") qui leur sont liés. Les collectivités et établissements publics intéressés doivent déposer une demande d'aide auprès du préfet avant le 15 mars 2015. L'aide sera calculée sur la base des indemnités de remboursement anticipé dues, sans pouvoir excéder 45% du montant de celles-ci. Dès lors que la collectivité aura demandé le bénéfice du fonds, une période de trois ans sera ouverte, pendant laquelle l'aide pourra être versée sous forme de bonification destinée à alléger sa charge financière. Ce délai doit permettre aux collectivités d'attendre des conditions de marché plus favorables pour procéder au remboursement anticipé des emprunts souscrits. Au terme de cette phase initiale, la poursuite du versement de l'aide sous forme d'une bonification sera appréciée au cas par cas, en fonction des conditions de marché. Le versement de l'aide est subordonné à la conclusion préalable d'une transaction avec l'établissement prêteur. Un comité d'orientation et de suivi sera chargé d'élaborer la doctrine d'intervention du fonds, en émettant des recommandations et avis consultatifs.
Dans sa décision du 29 décembre 2013, le Conseil constitutionnel a censuré la disposition du gouvernement qui entendait permettre de valider les emprunts souscrits par les collectivités, même en l'absence de la mention d'un taux effectif global (TEG), ou en cas d'erreur dans le calcul de ce taux. Ce vice de forme avait été utilisé par les avocats de certaines collectivités pour obtenir une très forte réduction de leurs remboursements. Autrement dit, il s'agissait pour l'Etat de limiter les contentieux juridiques (lire notre article du 6 janvier 2014).

Autres dispositions

- L'article 2 LF relève de 4% le seuil du revenu fiscal de référence en dessous duquel les contribuables bénéficient d'exonérations ou d'abattements fiscaux, en particulier sur la taxe d'habitation, les taxes foncières et la redevance audiovisuelle. Les contribuables concernés bénéficieront d'un allégement de 450 millions d'euros de leurs impôts, dont 270 millions d'euros en 2014 sur les impôts locaux. Selon le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, les collectivités obtiendront une compensation quasi-intégrale.
- L'article 46 LFR garantit à toutes les communes nouvelles (c'est-à-dire les communes résultant de la fusion de deux communes ou plus, selon les modalités fixées par la loi de réforme des collectivités du 16 décembre 2010) qu'elles ne paieront aucune taxe à l'occasion des transferts de patrimoine que pourrait générer leur création.
- L'article 89 LFR détermine le financement de la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris et de la mission interministérielle pour le projet métropolitain Aix-Marseille-Provence. Les communes et les EPCI qui appartiendront à la métropole francilienne seront prélevés de 2 millions d'euros au total en 2014, puis en 2015. Les communes et EPCI de Marseille et de sa région apporteront, de leur côté, 500.000 euros chaque année sur la même période.

Thomas Beurey / Projets publics

Références : loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ; loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.