Social - Cinquième risque, droit à la garde d'enfants, santé, adoption : le temps du passage à l'acte

Un peu plus d'un an après l'élection de Nicolas Sarkozy et la mise en place du gouvernement de François Fillon, la rentrée s'annonce très chargée en matière sociale. Outre le projet de loi instituant le RSA, le temps est en effet venu de concrétiser un certain nombre d'engagements présidentiels. Plusieurs projets devraient ainsi prendre corps, à des stades divers d'avancement : le projet de loi "Santé, patients, territoires", la mise en place du cinquième risque consacré à la prise en charge de la dépendance, la réforme de l'adoption ou encore le chantier du droit opposable à la garde d'enfants.

Offre de soins et cinquième risque

Le projet de loi "Santé, patients, territoires" pourrait figurer au menu de la rentrée parlementaire, même si son adoption semble quasiment exclue avant 2009. Une accélération n'est toutefois pas impossible, car Roselyne Bachelot a déjà indiqué qu'"une partie de ce projet pourrait passer par ordonnance". Une annonce qui n'a pas manqué de surprendre, au moment où la réforme de la Constitution a précisément pour objet principal de renforcer le rôle du Parlement. Alors que la concertation a été lancée en mai dernier et que le projet de loi est normalement programmé pour le Conseil des ministres du 24 septembre, le ministère de la Santé a annulé, au dernier moment, plusieurs réunions de concertation prévues dans les derniers jours de juillet, ce qui pourrait compromettre le calendrier de passage en Conseil des ministres. Raison officieuse de ces reports : le texte à soumettre à la concertation n'est pas encore complètement validé. Ce texte ambitieux - qui entend à la fois "améliorer l'accès aux soins de tous, partout sur le territoire national" et "préserver le pacte de 1945, afin de rendre notre système de santé plus performant" - comporte de nombreuses mesures intéressant les collectivités territoriales. Les plus importantes concernent la mise en place des "communautés hospitalières de territoire", la création des agences régionales de santé ou les dispositifs destinés à améliorer la répartition territoriale de l'offre de soins.
La mise en place du cinquième risque, entièrement dédié à la prise en charge de la dépendance, est également en voie de finalisation. Les grandes orientations en ont été présentées le 28 mai dernier et le gouvernement a aussitôt engagé une concertation avec les partenaires sociaux et les différents acteurs institutionnels concernés, à commencer par les départements. Plusieurs points paraissent d'ores et déjà actés comme la construction du nouveau régime sur la base de l'actuelle Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), la mise en place d'une forme modernisée de récupération sur succession pour les bénéficiaires les plus aisés, ou encore le développement d'une protection complémentaire assurantielle à côté des mécanismes de solidarité nationale gérés par la future cinquième branche. Mais il subsiste toujours de nombreuses incertitudes, dont la place accordée aux départements - qui assurent l'essentiel du financement de l'APA et de la PCH - dans la gouvernance du nouveau régime ou la mise en place d'une éventuelle incitation fiscale au développement de l'assurance dépendance. Conséquence : il règne un certain flou sur la date de production des textes (une partie de la réforme relevant de la loi et l'autre du règlement), ainsi que sur la date d'entrée en vigueur effective du cinquième risque. La CNSA plaide pour le 1er janvier 2010, mais le gouvernement ne s'est pas encore clairement prononcé sur ce point.

Adoption et modes de garde

Les choses semblent plus simples pour la réforme de l'adoption, promise par Nicolas Sarkozy dès sa prise de fonctions. Le projet de réforme, dont les grandes lignes viennent d'être présentées, fera l'objet d'une communication conjointe de Nadine Morano et Rama Yade au Conseil des ministres de rentrée du 21 août. L'essentiel des composantes de la réforme devrait passer par la voie réglementaire, voire par de simples décisions administratives (comme la création d'un "Peace Corps" à la française). Mais un recours à la loi n'est pas à exclure, notamment pour une éventuelle réforme de l'article 350 du Code civil sur le délaissement parental. Si le thème de l'adoption est généralement traité de façon très consensuelle au Parlement, l'encombrement du calendrier risque fort de reporter à 2009 l'examen du texte. Cette réforme s'annonce néanmoins comme la plus simple du lot, même si - comme pour les tentatives antérieures - ses résultats ne manqueront pas de décevoir, car la loi ou le décret n'ont pas le pouvoir d'augmenter le nombre d'enfants adoptables.
La création du droit opposable à la garde d'enfants relève davantage du moyen terme. Le chef de l'Etat l'a d'ailleurs lui-même programmée à l'aune de son quinquennat, avec une mise en oeuvre prévue à l'horizon 2012. Il est vrai que la mise en oeuvre de ce nouveau droit opposable suppose la mise en service de 350.000 à 500.000 place supplémentaires, tous modes de garde confondus. Une telle ambition suppose un effort budgétaire très conséquent. Les excédents prévisionnels de la branche famille (soit un total cumulé de 13,5 à 15,9 milliards d'euros entre 2009 et 2012) pourraient être mis à contribution, s'il ne sont pas sacrifiés sur l'autel du redressement des comptes sociaux. Si ce dossier est encore loin de son terme, il a cependant marqué un grand pas avec la remise, le 23 juillet, du rapport demandé par le Premier ministre à Michèle Tabarot, députée des Alpes-Maritimes. Ce document très complet a en effet le mérite de poser toutes les grandes questions et de formuler un certain nombre de propositions très concrètes. Le gouvernement devrait donc être conduit à prendre position avant la fin de l'année, avant le lancement d'une grande concertation avec tous les acteurs concernés. Probables garants, avec les caisses d'allocations familiales, de la mise en oeuvre du droit de garde opposable, les communes et les intercommunalités devraient être au premier rang de ces discussions.
Pour être complet, il faudrait ajouter à ces copieux devoirs de rentrée quelques autres réformes programmées, comme celle de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) - le second des minima sociaux après le RMI -, annoncée par Nicolas Sarkozy le 10 juin dernier. Sans oublier l'entrée en vigueur de réformes déjà actées, comme celle des tutelles et des curatelles, qui doit s'appliquer à compter du 1er janvier 2009 en donnant un rôle nouveau aux départements et pour laquelle il manque encore l'essentiel des textes d'application.

Jean-Noël Escudié / PCA