Fonction publique territoriale - Nouvelles temporalités : quelles conséquences sur les conditions de travail des agents ?

L'Observatoire social territorial (OST) de la Mutuelle nationale territoriale (MNT) a présenté, mardi 9 mai, les premiers résultats d'une étude sur les "nouvelles temporalités territoriales", commanditée en partenariat avec l'Institut national des études territoriales (Inet) et l'Association des administrateurs territoriaux de France (AATF). Cette étude a été réalisée par cinq élèves administrateurs territoriaux.
Ces derniers, soucieux de dépasser la thématique de la durée du temps de travail, prégnante au cours des derniers mois, ont souhaité s'intéresser à ces nouveaux rapports au(x) temps qui "structurent et innervent toute la société et questionnent l'action publique locale et ceux qui la font : élus, managers, agents". Ces temporalités "créent de nouvelles attentes chez les citoyens, de nouvelles exigences vis-à-vis du service public local qui se doit de s'y adapter" et ont de grandes conséquences tant pour les managers territoriaux que pour les agents eux-mêmes, soulignent les auteurs, qui estiment également que "c'est une des missions des managers territoriaux que de contribuer, en tant qu'aide à la décision des élus, à transformer l'action publique dans sa conception et ses modalités", en application du principe de mutabilité.

Réinterroger les pratiques des équipements publics

Mises en oeuvre par certaines collectivités en France depuis une quinzaine d'années environ - on songe en particulier à la ville de Rennes et aux métropoles de Montpellier et de Lyon -, les politiques temporelles visent à optimiser la gestion et l'aménagement des temps sur leurs territoires. Leurs actions suivent plusieurs axes principaux, rappellent les auteurs : l'harmonisation et la synchronisation des grands "prescripteurs de temps" de la ville (établissements éducatifs et grands employeurs), le développement de nouveaux services, afin de répondre aux besoins liés à la fragmentation des temps, la conciliation des différents temps de la vie et enfin la régulation des conflits d'usages temporels, par exemple par la mise en place de "chartes de la nuit". Elles amènent les équipements publics, piscines et bibliothèques en tout premier lieu, à "réinterroger leurs pratiques" et à faire évoluer leurs horaires et modalités de fonctionnement.
L'étude rappelle que pour les bibliothèques publiques, l'Etat a récemment réformé des conditions d'octroi de la dotation générale de décentralisation en avril 2016 (voir ci-dessous notre article du 3 novembre 2015), afin d'accompagner les collectivités territoriales qui souhaitent étendre les horaires d'ouverture le soir et le dimanche à travers une prise en charge d'une partie des coûts supplémentaires engendrés par ces nouveaux horaires. Le ministère de la Culture salue le succès du dispositif, dont témoignerait un mouvement d'extension des horaires dans une cinquantaine de collectivités. Mais la réalité du terrain est plus complexe. Ainsi Jean-Marc Joussen, directeur adjoint des relations publiques de la MNT, fait observer, à la suite de la présentation de l'étude, que l'ouverture des bibliothèques le dimanche, souvent réclamée, ne fonctionne pas dans toutes les collectivités. "Le maître mot désormais, c'est la réactivité, estime-t-il. Il faut être capable de revenir en arrière lorsque cela s'avère nécessaire." 
Si une adaptation constante du service public aux besoins des usagers est souhaitable, il n'est donc pas certain que le rôle du service public soit de construire une ville disponible 24h/24, avertissent les auteurs. La solution, à l'inverse, paraît être dans la construction d'un modèle acceptable pour tous - usagers, agents, élus. A charge pour ces derniers de mettre en place une "chronopolitique", c'est-à-dire une "maîtrise de la temporalité des rythmes sociaux", par la construction d'un projet de territoire spécifique.

12% des agents territoriaux travaillent de nuit 

En matière de ressources humaines, les auteurs soulignent que l'organisation du temps de travail de certains agents en horaires atypiques est déjà largement pratiquée dans les collectivités territoriales, preuve de la souplesse du statut de la fonction publique. Policiers municipaux, sapeurs-pompiers, personnels des maisons de retraite… nombre d'agents territoriaux travaillent soit la nuit, soit en horaires décalés comme le personnel chargé de l'entretien des bâtiments publics, de la voirie ou des réseaux d'assainissement.
De fait, d'après les enquêtes "Conditions de travail" pilotées par la Dares et la DGAFP en 2010 et 2013, 16,1% des agents de la fonction publique territoriale déclarent effectuer des astreintes contre 8,4% dans le privé. 40,7% et 30,3% travaillent respectivement le samedi ou le dimanche, même occasionnellement. Enfin 12,5% d'entre eux travaillent la nuit. Par ailleurs, 24,9% des agents de la fonction publique territoriale sont exposés à au moins trois contraintes de rythme.
Pour autant, la réalité du travail atypique dans la fonction publique territoriale n'a été étudiée que très récemment. De ce fait, les nouveaux facteurs de pénibilité qui sont engendrés par celui-ci ne sont pas encore forcément pris en compte de manière satisfaisante par les collectivités locales, relèvent les futurs hauts fonctionnaires, rappelant que les conclusions du rapport IGA/Igas de juin 2016 mettent en évidence des lacunes dans les collectivités territoriales en ce domaine (voir ci-dessous notre article du 9 juin 2016). Globalement, s'il est difficile d'identifier les "pratiques irrégulières" des collectivités, on constate l'exécution récurrente d'heures supplémentaires le week-end ou en astreinte pour certains services (protocole, communication, services techniques…), s'ajoutant notamment à un cycle de travail hebdomadaire à temps complet.

Adapter le service et protéger les agents

Face à cette situation, l'étude rappelle l'existence de dispositifs de protections générales "centrés sur la réparation plutôt que la prévention". Il s'agit en particulier du classement de certains cadres d'emplois en catégorie active, qui concerne 5 à 10% des effectifs de la fonction publique territoriale (de 90.000 à 180.000 agents). Ce sont principalement les sapeurs-pompiers professionnels et les gardiens de police municipale.
Certaines collectivités ont mis en place des mesures de protection ciblées sur le facteur temporel. La métropole de Strasbourg a ainsi lancé une expérimentation de limitation des horaires coupés ou décalés de ses agents de ménage. Après avoir testé les heures de ménage en horaires de bureau classique, la pratique a été généralisée, limitant ainsi l'absentéisme et le turn-over. Dans cette perspective, les futurs managers préconisent une co-construction avec les agents de leurs temps, suivis en cela par Jean-René Moreau, administrateur et président de l'OST, lors du débat. En première ligne du contact avec le public et du service rendu, ceux-ci doivent être étroitement associés aux démarches de réorganisation ayant un impact sur eux. Ils accepteront d'autant mieux des modifications de leurs plannings si on les rend autonomes, maîtres de leur temps.

Au final, les politiques temporelles sont avant tout des politiques transversales, insistent les auteurs. Elles constituent un outil parmi d'autres à disposition des managers et des élus territoriaux. La prise en compte des nouvelles temporalités des usagers interroge à la fois "la cohérence et la complémentarité" des politiques publiques entre elles, mais aussi les organisations sur leur capacité d'adaptation aux mutations sociales et sociétales. L'enjeu aujourd'hui est d'arriver à des "politiques combinées en matière d'offres de services et d'organisations territoriales, de faire interréagir les approches et de concilier usagers, équipements, territoires et acteurs", concluent-ils.
La version définitive de l'étude sera publiée début juillet.