Entre inventivité juridique et désorganisation, la réforme territoriale a-t-elle rendu les institutions locales plus efficaces ?
Quels ont été les effets de la réforme territoriale sur l'action publique locale ? En a-t-elle accru l'efficacité ou l'a-t-elle au contraire désorganisée ? Loin du modèle idéal voulu par le législateur, la réalité des territoires, analysée par les chercheurs et praticiens réunis lors des Rendez-vous du Local jeudi 29 juin à Sciences Po, est nécessairement plus nuancée.
Le neuvième Rendez-vous du Local à Sciences Po, jeudi 29 juin, a été l'occasion pour la chaire ‘Mutations de l’action publique et du droit public’ (MADP) de s'intéresser aux effets de la réforme territoriale sur les institutions locales, dans un contexte marqué à la fois par une baisse des ressources financières des collectivités et par une exigence croissante des usagers en matière de qualité des services publics. Comment ces évolutions ont-elles affecté l'efficacité, mais aussi l'efficience de l’action publique locale, alors même que ces motifs avaient été invoqués au moment de la discussion de la loi Notr ?
Recomposition autour de deux pivots
Les lois de réforme territoriale ont conduit à une recomposition du local autour de deux pivots, a rappelé en ouverture Jean-Bernard Aubry, professeur à Sciences Po et directeur de la chaire MAPD : d’une part, l’échelon régional, qui s’est progressivement imposé comme le "niveau de pilotage stratégique" de l’action publique locale ; d’autre part, l’échelon intercommunal, qui constitue désormais une "alternative solide à l’émiettement communal", afin d’assurer l’action publique au quotidien. Il a également insisté sur les nouveaux rapports qui s'instaurent entre les différents niveaux de collectivités et les ajustements institutionnels qui s'opèrent dans les "interstices" du nouvel ordonnancement normatif - un pragmatisme également relevé par la mission sénatoriale de suivi de la réforme territoriale (voir notre article du 15 mars).
"Dérégulation du système institutionnel local"
Estelle Bomberger-Rivot, chargée de recherche à la chaire MAPD, a présenté les premiers résultats de ses recherches sur les relations entre collectivités. Rapporté aux intentions du législateur, le bilan dressé par la chercheuse peut paraître sévère. La liberté qui a été accordée aux collectivités pour s'organiser, tout comme les lacunes ou les failles de la loi, incitent les acteurs publics locaux à imaginer "des montages juridiques innovants et concertés", a-t-elle souligné. En découle une forme de "dérégulation du système institutionnel local". Elle relève ainsi que les schémas régionaux de développement économique, d'internationalisation et d'innovation (SRDEII), à valeur prescriptive, ne contiennent que peu de dispositions prescriptives concrètes, "faute de concertation préalable suffisante" (voir notre article du 27 juin). A ceci s'ajoutent des "chefs de file" qui peinent à émerger juridiquement, et des transferts de compétences limités par "l'inventivité juridique" de certaines collectivités, comme dans le cas des zones d'activité économique (voir les documents Territoires Conseils ci-dessous).
Flexibilité, différenciation, adhésion
Pour Estelle Bomberger-Rivot, cette flexibilité des institutions peut être positive lorsqu'elle favorise leur adaptation, notamment lors de mutations volontaires dans les périmètres des collectivités. Dans le Pays des Mauges, six communautés de communes se sont ainsi transformées en autant de communes nouvelles, afin de former ensemble au 1er janvier 2016 une nouvelle intercommunalité de 130.000 habitants (voir les documents Territoires Conseils ci-dessous). Elle oppose également la relative efficacité des conférences territoriales de l'action publique, "grand-messe, espace d'information, plus rarement de concertation", avec celle d'espaces de concertation "descendants et déconcentrés", tels ceux mis en place par la région Grand Est, ou par la métropole de Lyon dans le cadre de son fonctionnement spécifique. L'adhésion volontaire des collectivités et de leurs élus est le troisième facteur d'efficacité de l'action publique locale : la métropole de Bordeaux a ainsi proposé une mutualisation "à la carte" aux communes qui la composent, notamment dans les domaines des finances, de la propreté et des services numériques.
Inscrire les politiques locales dans la géographie
Marc Abadie, directeur du réseau et des territoires de la Caisse des Dépôts, a lui aussi appelé à sortir d'une logique verticale, et insisté sur l'importance d'ancrer les politiques locales dans la réalité géographique. Prenant l'exemple de la distribution d'eau, service efficace et peu coûteux pour l'usager, il a rappelé comment elle s'était organisée à partir du périmètre des bassins hydrographiques, avant d'être progressivement formalisée dans un cadre juridique. Une logique similaire a été à l'oeuvre pour la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi). Expérimenter, faire du "sur mesure" en se fixant quelques priorités, et enfin évaluer, permet à l'action publique locale de gagner en efficacité et en lisibilité, a-t-il conclu.
Le gigantisme entraîne des "déséconomies d'échelles"
Patrick Le Lidec, professeur à Sciences Po, voit dans plusieurs évolutions induites par la réforme territoriale des phénomènes de nature à renforcer l'efficacité des services publics, notamment en réduisant les coûts de production de ces derniers. L'essor des communes nouvelles (voir notre dossier ci-dessous), la baisse du nombre des EPCI et le mouvement de spécialisation des collectivités vont dans ce sens. A l'opposé, il déplore la fusion des régions telle qu'elle a été réalisée, avec la constitution de "régions XXL" et un modèle d'organisation des services en "multi-site", également répliqué par l'administration territoriale de l'Etat (voir ci-dessous notre article du 20 juillet 2016). Il en va de même pour les intercommunalités : passée une certaine taille, les regroupements se révèlent contreproductifs et engendrent des "déséconomies d'échelles", avertit-il.
Demeure la question de l'avenir des conseils départementaux sur le territoire des métropoles. A cet égard, on sent une certaine "absence d'appétit" des métropoles pour les compétences sociales, a-t-il relevé, suggérant une renationalisation de ces compétences. Avant de reconnaître un décalage entre le besoin de "souffler" des collectivités, clairement exprimé par les élus et les intervenants de la table ronde, et la "dynamique de renouvellement politique" que connaît actuellement le pays.
Les actes de cette journée, qui abordait également les thématiques des ressources (financières et humaines), et de l'innovation, seront publiés ultérieurement.
