Réforme territoriale - La mission de contrôle sénatoriale appelle à "laisser respirer les territoires"

Le rapport final de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale a été mis en ligne lundi 3 avril après l’examen par la commission des Lois du Sénat des préconisations de la mission. Elle les a élaborées après avoir rencontré "sur le terrain environ 250 élus locaux et 200 représentants de l’administration territoriale de l’État et de la société civile" de novembre 2015 à mars 2017 et produit deux rapports d’étape : le premier, en avril 2016 ; le second en juillet 2016 (voir nos articles ci-dessous).

Collectivités "gagnantes" et "perdantes"

Ses quatre rapporteurs, Mathieu Darnaud (LR, Ardèche), René Vandierendonck (SR, Nord), Pierre-Yves Collombat (RDSE, Var) et Michel Mercier (UDI-UC, Rhône) ont livré leurs principaux constats lors de la présentation de leurs travaux, le 15 mars dernier (voir ci-dessous notre article du 15 mars). Leur rapport déplore notamment "une clarification insatisfaisante des compétences entre collectivités, d’autant que, parallèlement, le législateur a créé de nouveaux instruments de coopération", et souligne l'"aspiration des élus locaux à une différenciation territoriale, déjà marquée par l’institution de statuts très spécifiques pour les métropoles de Lyon, du Grand Paris, d’Aix-Marseille Provence, et les collectivités uniques de Corse et de la capitale", ainsi que "leur préférence pour des assouplissements, des ajustements plutôt que pour de nouvelles réformes". A cet égard, "[il est] indispensable que l’évaluation se poursuive pour apprécier les effets à plus long terme des réformes territoriales et les solutions qui ont pu y être apportées localement", estiment les rapporteurs.
S'ils saluent "la démarche des élus qui se sont saisis des réformes pour moins en subir les rigueurs et leur volonté de disposer des moyens de leur adaptation et de leur mise en œuvre sur le terrain", les rapporteurs ne s'en inquiétent pas moins du "renforcement de certaines collectivités au détriment d’autres, qui génère des 'gagnantes', et des 'perdantes', qui ont le sentiment d’être oubliées de l’État, notamment les petites communes rurales par ailleurs soumises à d’autres contraintes – la baisse des dotations de l’État, les réformes, entreprises depuis de longues années, de l’administration territoriale de l’État…"

"Clarification, territorialisation, coordination"

La mission formule quinze recommandations (voir notre encadré ci-dessous). Celles-ci "visent à 'laisser respirer les territoires' en offrant aux élus locaux des outils supplémentaires pour résoudre eux-mêmes, de façon souple et pragmatique, les difficultés spécifiques rencontrées par leurs collectivités". Deux d'entre elles sont de portée générale. D’une part, les sénateurs, préconisent un assouplissement des conditions d’expérimentation. "Aux fins de recherche d’une différenciation territoriale renforcée, l’expérimentation est un outil efficace de subsidiarité pour définir l’échelon territorial le plus adapté pour l’exercice d’une compétence", indique ainsi la mission. D’autre part, relayant une demande forte des associations d'élus locaux aux candidats à l’élection présidentielle (voir ci-dessous notre article du 22 mars), elle recommande "un pacte financier pluriannuel entre l’État et les collectivités territoriales pour offrir une plus grande visibilité aux territoires et soutenir l’investissement local" "afin d’assurer l’adéquation des ressources budgétaires et fiscales de chaque strate territoriale à ses nouvelles responsabilités".
La mission appelle également à "affermir la vocation stratégique de la région en matière de développement économique et d’emploi", à "consolider l’intercommunalité dans son environnement", à "conforter la responsabilité du département en matière de solidarité territoriale", et enfin à "garantir l’organisation multi-sites des nouvelles directions régionales déconcentrées".
En tout état de cause, concluent les rapporteurs, "il convient de tirer les conséquences de l’accumulation des amendements votés par le Parlement aux réformes sans qu’ils soient toujours mis en perspective", afin de remédier à un "paysage parfois brouillé". Le triptyque "clarification, territorialisation, coordination" doit conduire les réflexions pour l’avenir, estiment-ils.

LES PRECONISATIONS DE LA MISSION

Préconisations d’ordre général
Poursuivre le travail d’évaluation de la mise en œuvre sur le terrain de la réforme territoriale, de ses difficultés et des solutions qui ont pu y être apportées localement ;
Assouplir le recours à l’expérimentation pour définir les modalités d’exercice des compétences ;
Proposer un pacte financier État/Collectivités territoriales permettant de fixer un cadre de financement pluriannuel des territoires et de soutenir l’investissement local.

Régions
Faire de la région l’échelon stratégique en matière de développement économique et d’emploi, ce qui inclut la coordination des acteurs concernés, la formation professionnelle et les transports.

Intercommunalités
Généraliser à l’ensemble des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de trente communes le dispositif spécifique aux métropoles d’une conférence des maires réunissant régulièrement sous la présidence du président de l’intercommunalité l’ensemble des maires de ses communes membres ;
Conforter la commune comme circonscription de base pour l’élection des conseillers communautaires et métropolitains ;
Prévoir la faculté, pour les intercommunalités "XXL", à la demande de la majorité des communes membres ou des communes représentant au moins la moitié de la population, de saisir la commission départementale de coopération intercommunale pour modifier leur périmètre ;
Limiter la création des métropoles aux seuls territoires très urbanisés en continu ;
Lorsqu’une métropole est incluse dans le territoire d’un département, prévoir un mécanisme de compensation financière permettant à celui-ci de continuer à assumer la solidarité territoriale sur l’ensemble de son périmètre ;
Réformer la dotation d’intercommunalité en substituant au montant uniforme par catégories d’EPCI à fiscalité propre des critères fondés sur les caractères propres de l’intercommunalité, indépendamment de la catégorie à laquelle elle appartient : population ; charges de centralité et de ruralité ; degré d’intégration.

Départements
Préciser que la "solidarité territoriale" dont sont chargés les départements comprend la redynamisation des communes rurales ainsi que des villes petites et moyennes.

Administration territoriale de l’État
Renforcer les services déconcentrés de l’État en matière d’ingénierie pour leur permettre d’exercer effectivement leur rôle de conseil et d’assistance aux collectivités rurales ;
Assurer prioritairement le déploiement effectif et généralisé des moyens numériques nécessaires au fonctionnement des services régionaux de l’État selon une organisation multi-sites ;
Pérenniser les moyens financiers et humains permettant un fonctionnement des services régionaux de l’État selon une organisation multi-sites et prendre les mesures nécessaires au maintien des différents sites des nouvelles directions régionales déconcentrées, en assurant notamment l’attractivité de ceux des anciens chefs-lieux régionaux ;
Conforter l’autorité du préfet sur l’ensemble des services territoriaux de l’État.