Prévention des risques - Sécurisation des réseaux enterrés : une réforme profonde et complexe

Gaz, électricité, eau, assainissement, télécommunications, éclairage public, les réseaux souterrains en se densifiant et en se complexifiant rendent le creusement des tranchées sur le domaine public de plus en plus risqué. Il y aurait chaque année 100.000 endommagements de réseaux provoqués par les travaux réalisés sur l'espace public et au moins 4.500 incidents sur les réseaux de gaz. L'exposition au danger est  élevée pour les biens et pour les personnes. L'explosion d'une conduite de gaz à haute pression à Ghislinghein (Belgique, 2004) a fait 24 morts et 130 blessés graves. La recrudescence en France d'accidents similaires à Bondy, Noisy-le-Sec et Niort en 2007, puis à Lyon en 2008, a conduit les pouvoirs publics à entreprendre une réforme profonde de la procédure de déclaration de travaux. Initié par la direction générale de la Prévention des risques du ministère de l'Ecologie, le chantier (qui doit courir jusqu'en 2026) vise à fournir un accès fiable et rapide aux informations et un repérage plus précis des réseaux. Il repose sur trois éléments constitutifs : un guichet national unique qui recense tous les gestionnaires de réseaux, une nouvelle réglementation sur les déclarations préalables de travaux et un dispositif de qualification des intervenants.

Les principaux éléments de la réforme

Le guichet unique est un téléservice national ouvert fin septembre 2011 par l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (Ineris), destiné à identifier rapidement tous les exploitants de réseaux sur un périmètre de travaux donné. Jusqu'à présent, cette fonction d'information incombait aux communes à travers la procédure de demande de renseignements (DR). Mais le système était peu efficace puisqu'on estime que 90% des projets de travaux ne faisaient pas l'objet de DR et se trouvaient en infraction avec la réglementation en vigueur. La nouvelle plateforme est conçue pour recenser exhaustivement les réseaux à partir d'un système déclaratif assuré par les exploitants eux-mêmes. En retour, elle offre un service de consultation directe (ou par l'intermédiaire d'un prestataire d'aide qui effectue toutes les démarches) pour les maîtres d'ouvrage, les entreprises et les particuliers qui souhaitent entreprendre des travaux. A partir de l'emprise d'un projet de chantier défini par l'utilisateur sur un fonds de plan cartographique, le système identifie tous les exploitants concernés, fournit leur coordonnées, transmet un courrier électronique au demandeur, prouvant que la base a été interrogée, ainsi que des formulaires de demande de travaux (DT) et de déclaration d'intention de commencement de travaux (DICT) préremplis que maîtres d'ouvrage et exécutants de travaux transmettront aux exploitants de réseaux. Les informations nécessaires à la préparation du chantier pourront ainsi être récupérées. Le financement du service est assuré par les exploitants au prorata de la taille de leur réseau et par les prestataires d'aide. Les exploitants avaient jusqu'au 31 mars 2012 pour s'identifier sur la plateforme, mais plusieurs acteurs, dont l'Association des maires de France (AMF), ont demandé le report de cette obligation.

Localiser tous les réseaux sensibles avec une précision de 10 cm

La nouvelle réglementation renforce l'obligation d'assurer la sécurité des travaux par le maître d'ouvrage grâce à la localisation précise des réseaux. Ainsi tous les exploitants destinataires d'une demande de travaux auront l'obligation de transmettre les données de localisation des réseaux afin que les travaux puissent être exécutés en toute sécurité.
Les réseaux seront qualifiés selon trois classes de précision : la classe A (40 cm, ce qui revient a effectuer des relevés à 10 cm de précision), la classe B (entre 40 cm et 1,5 m) et la classe C (supérieur à 1,5 m). Lorsque les travaux se situeront à proximité de réseaux enterrés sensibles (gaz, électricité), les données de localisation de classe A seront requises. A défaut, les maîtres d'ouvrage devront entreprendre des investigations complémentaires (IC) afin de disposer des informations de classe A. Les exploitants seront tenus d'intégrer les résultats de ces investigations complémentaires dans leurs bases de données et d'effectuer des relevés topographiques des réseaux neufs en classe A en utilisant un fonds de plan géoréférencé et mutualisé. La réglementation fixe de nouvelles obligations aux entreprises de travaux. Il s'agit notamment de l'interruption des travaux sur un chantier dès qu’une situation dangereuse sera rencontrée et d'un renforcement de la compétence des conducteurs d’engins et des responsables de chantiers dans le domaine de la sécurité des travaux à proximité des réseaux. Obligations qui feront l'objet de mises à jour et de vérifications périodiques.

Des collectivités lourdement impactées par la réforme

Les communes (ou leurs EPCI lorsque les compétences ont été transférées) sont lourdement impactées par cette réforme car elles endossent potentiellement tous les rôles : exploitant de réseaux, maître d'ouvrage, exécutant de travaux et gestionnaire du domaine public. "L'impact financier et organisationnel est encore difficile à évaluer mais il devrait être  conséquent", estime Yves Riallant, délégué général de l'Association française pour l'information géographique (Afigeo). En tant qu'exploitants de réseaux (éclairage public et signalisation des feux), elles sont tenues de s'enregistrer sur le guichet unique, de cartographier leurs réseaux sensibles, de les classifier dans les trois catégories pour répondre aux DT transmises et d'intégrer les résultats des investigations complémentaires dans un délai de six mois. En tant que maîtres d'ouvrage, elles consultent le guichet directement ou par l'intermédiaire d'un prestataire d'aide, lancent des investigations complémentaires à leur frais (venant de données en classe B) ou en cofinancement (pour les données existantes en classe C), et fournissent la totalité des éléments de procédure de concertation préalable (DT émises, DT reçues et retour des IC) lors des procédures de consultation des entreprises de travaux. Les agents des services techniques chargés d'effectuer des interventions dans le sous-sol à proximité des réseaux sensibles devront recevoir une qualification spécifique et les collectivités locales se conformer à une procédure d'habilitation des personnels (autorisation d'intervention). Ces bouleversements auront également des conséquences sur la coordination des travaux, notamment dans le cadre des investigations complémentaires. Et toutes les communes devront disposer d'un ordinateur en libre service pour les personnes n'ayant pas accès à internet.

Un référentiel à très grande échelle  pour se conformer aux nouvelles règles

"Devant la complexité de mise en oeuvre de la réforme, le ministère de l'Ecologie a finalement accepté le principe d'une expérimentation en vraie grandeur. Elle porte notamment sur les modalités d'amélioration de la cartographie des réseaux ainsi que sur les investigations complémentaires", souligne Yves Riallant. La ville d'Orléans, retenue avec Perpignan pour mener cette expérimentation, avance sur plusieurs fronts et en particulier sur la constitution d'une base de données à très grande échelle (précision au 200e) qui doit constituer l'armature principale du dispositif. "Nous avons été choisis en raison de l'existence depuis 1994 d'un partenariat entre la ville et tous les gestionnaires de réseaux pour constituer un référentiel à très grande échelle, explique Angéline Mercier, responsable du service SIG à la ville d'Orléans. Chaque année, les accords de cofinancement et les échanges avec les partenaires permettent d'intégrer les levés d'une quinzaine de kilomètres de voirie."
Ce travail est stratégique puisqu'avec la nouvelle réglementation, tous les exploitants de réseaux vont devoir travailler sur le même fonds de plan à très grande échelle. Il est important de déterminer les modalités de la mutualisation, les modes de cofinancements possibles et les conditions d'intégration techniques des résultats des investigations complémentaires. Aujourd'hui, près de 70% de la ville est numérisée et les exploitants privés supportent 40% des dépenses de production. Orléans utilise cette base pour y implanter ses propres réseaux et être ainsi en mesure de répondre aux DT et aux DICT. Des tests sont également réalisés sur les investigations complémentaires confiées à des prestataires qualifiés en géoréférencement et en télédétection afin d'optimiser la cartographie des réseaux souterrains situés dans l'emprise des chantiers ainsi que les conditions de leur transposition sur SIG. Le travail implique les services techniques de la ville, les gestionnaires de réseaux présents et les entreprises de travaux. L'ensemble des actions est encadré par un comité de pilotage et enrichi par des groupes de travail qui eux-mêmes publient leurs résultats sur un extranet collaboratif. "La réorganisation touche très directement les services techniques, l'urbanisme, l'informatique, mais nous ne mesurons pas encore tous les effets induits liés au déploiement de la réforme. Quant aux coûts de mise en oeuvre, ils seront relativement élevés et font aussi apparaître d'importants écarts entre les entreprises du secteur. A titre indicatif, les devis transmis récemment pour la détection des réseaux, sur une tranche de 70 mètres de voirie, varient entre 8.000 et 20.000 euros", précise Angéline Mercier.

L'AMF demande le report des obligations de déclaration des réseaux

La réforme - très ambitieuse - devrait concerner 5 à 10 millions de chantiers annuels et permettre de localiser, d'ici 2026, 4 millions de kilomètres de réseaux dont 40% classés "sensibles" pour la sécurité (185.000 km de canalisation de distribution de gaz). Aussi, malgré sa progressivité, le déploiement inquiète les élus locaux. L'AMF, dans une lettre adressée au Premier ministre le 28 mars 2012, déplore "les difficultés que rencontrent les communes et les syndicats pour déclarer auprès du téléservice 'réseaux et canalisations' les réseaux qu'elles exploitent en propre (eau, assainissement, réseau de chaleur, éclairage public)". L'AMF annonce que la date limite de dépôt des informations des exploitants sur la plateforme, fixée au 31 mars 2012, "ne pourra à l'évidence être tenue". Sur le plan financier, l'AMF demande également que la redevance payée chaque année par les exploitants de réseaux afin de couvrir les dépenses afférentes au fonctionnement du guichet unique "ne soit pas mise à la charge des exploitants qui gèrent de petits réseaux inférieurs à 300 kilomètres". Cette demande concerne tout particulièrement les réseaux communaux et intercommunaux qui, estime l'association, "ne contribueraient qu'à la marge au bon fonctionnement du téléservice dont les principaux bénéficiaires sont les entreprises de travaux et les grands opérateurs exploitants".

Risques d'augmentation des conflits devant les tribunaux

D'autres sujets de préoccupation commencent à faire surface. D'abord, le retard des collectivités locales : le dossier est généralement suivi par les services technique et informatique mais pas suffisamment par les directions générales. De leur côté, les structures intercommunales  semblent moyennement armées techniquement et culturellement.
La qualité de détection des réseaux dans le sous-sol n'est pas totalement stabilisée. Comme le souligne Yves Riallant, "les technologies et les méthodes utilisées sont sujettes aux interférences. Il est souvent nécessaire de les mixer [sic] pour obtenir des résultats plus solides, ce qui en impacte le coût sans pour autant garantir totalement l'exactitude". L'absence de précision sur les normes et les formats à utiliser pourrait aussi constituer à terme un handicap.
L'Etat a mis en place un guichet unique en maintenant les prestataires d'aide existants mais sans fixer de règles d'échange, ce qui risque d'affaiblir l'interopérabilité des systèmes.
La nouvelle répartition des responsabilités entre maîtres d'ouvrage, exécutants des travaux et prestataires chargés d'assurer les relevés topographiques a certes été clarifiée, mais elle repose toujours sur la mise à disposition de données exactes sur laquelle un facteur d'incertitude existe. Aussi, toute erreur pourrait entraîner une recherche de responsabilité dans la chaîne de traitement de la procédure avec le risque de voir augmenter le nombre des conflits portés devant les tribunaux.
L'objectif majeur de renforcer la sécurité des personnes et des biens donne une légitimité à la réforme. Le relèvement du niveau de précision de détection des réseaux dans un système de consolidation des données est également un projet utile sur le long terme. En revanche, l'absence d'études donnant plus de visibilité sur l'impact financier de la réforme, notamment pour les collectivités locales, ainsi que le principe de répartition des charges entre les maîtres d'ouvrage et les exploitants de réseaux semblent être aujourd'hui les principes les plus contestés, en attendant les conclusions de l'expérimentation et les éventuelles modifications qui seront apportées au dispositif actuel.

Philippe Parmantier / EVS

Calendrier de la réforme

Avril 2012 : le guichet unique est ouvert aux usagers maîtres d'ouvrage et entreprises de travaux mais sans obligation.
Juillet 2012 : application de la nouvelle réglementation en substitution au décret du 14 octobre 1991. Les maîtres d'ouvrage et les entreprises de travaux ont obligation d'utiliser le guichet unique préalablement à tous travaux.
Janvier 2013 : entrée en vigueur des sanctions, et jusqu'au 30 juin, enregistrement (cartographique) des zones d'implantation des réseaux.
Janvier 2017 : obligation d'attestation de compétences pour les encadrants de projets, encadrants de chantiers et conducteurs de travaux.
Janvier 2019 : obligation de fonds de plan et tracés géoréférencés pour les réseaux sensibles enterrés en unités urbaines. Pour les réseaux situés hors des zones urbaines, la date limite est fixée au 1er janvier 2026.

Technologies de détection : sous le signe de la profusion

Il existe une cinquantaine de sociétés spécialisées dans la détection des réseaux. Elles sont regroupées au sein de la Fédération nationale des entreprises de détection et de réseaux enterrés (Fnedre). Elles utilisent de nombreux procédés de détection :
- la détection électromagnétique des métaux, qui ne permet pas une localisation très précise ;
- la détection par induction active et passive. En fonction de la gamme de fréquence utilisée, elle permet de détecter les réseaux de gaz, d'énergie, d'eau et d'assainissement. Mais cette technologie reste sensible aux interférences électriques. L'ajout complémentaire d'une sonde rend possible la détection de réseaux non conducteurs jusqu'à une dizaine de mètres de profondeur ;
- la détection par impulsion acoustique, qui s'impose surtout pour la détection et la localisation de canalisations en matériaux non conducteurs (ciment, PVC) ;
- les radars de sol (ou GPR) sont des systèmes permettant d'obtenir une image du sous-sol à partir de l'émission d'une onde électromagnétique. Toutefois, plus la fréquence d'émission est élevée, plus la profondeur de pénétration est faible. Aussi, chaque GPR est conçu pour une fréquence donnée. Les basses fréquences émises pour obtenir des données en profondeur donneront une plus faible précision, et plus elles seront basses, plus elles alourdiront le GPR.
- les technologies à base de marqueurs électroniques consistent à installer une puce sans contact dans un boîtier hermétique sur les réseaux existants ou intégré au tube pour les installations neuves. Le procédé donne une grande précision et permet de reporter l'information directement sur un SIG.
(Source : "Etude de l'utilisation du RD4000 pour le levé des réseaux enterrés", mémoire de Fabien Métro (2009), Ecole supérieure des géomètres et topographes.)