Emploi - L'Igas propose de fusionner les dispositifs de chômage partiel

Dans son rapport "Evaluation du système français d'activité partielle", remis début juillet à Michel Sapin, ministre du Travail, l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) critique fortement le dispositif de chômage partiel mis en place pour aider les entreprises à faire face à leur réduction d'activité.
Le rapport avait été commandé en février 2012 par Xavier Bertrand, alors ministre du Travail, pour aboutir à des mesures de simplification du dispositif. L'Igas rappelle l'utilisation faible du chômage partiel en France. Entre 2007 et 2009, la part des salariés en ayant bénéficié a représenté moins de 0,85% de la population active contre plus de 3% en Italie et en Allemagne. Pourtant des améliorations ont été apportées, notamment à la suite du sommet social du 18 janvier 2012. La possibilité pour les salariés en chômage partiel de suivre des actions formations durant les heures de réduction d'activité faisait partie du lot, tout comme la suppression de l'autorisation préalable de l'administration à l'entreprise, avant de pouvoir mettre ses salariés en chômage partiel. Mais pour l'Igas, cette dernière mesure n'est pas sans conséquence négative. L'inspection considère ainsi qu'elle crée un risque juridique de hausse des recours contre l'administration et qu'elle engendre aussi un risque financier puisque l'entreprise est dans l'obligation de payer ses salariés et de payer les cotisations sociales en cas de refus. Enfin, cette disposition provoquerait des incertitudes budgétaires pour l'Etat. "Avec la suppression de l'autorisation préalable, ceux des employeurs qui assimilent le dispositif à un simple droit de tirage à guichet ouvert pourraient être confortés dans leur dérive", expliquent ainsi Anousheh Karvar et François Schechter, les auteurs du rapport. La somme de ces risques amène l'Igas à préconiser le rétablissement de cette autorisation préalable. "Les insécurités, juridique, financière et budgétaire, identifiées par la mission lui font fortement douter des effets positifs à attendre de la suppression de l'autorisation administrative dans le processus de recours au chômage partiel", insiste ainsi le rapport.

Une remise à plat du dispositif

Mais plus globalement, l'Igas estime qu'il faut une "remise à plat" du dispositif de chômage partiel. Elle préconise d'unifier les différents systèmes existants, sachant qu'à l'heure actuelle, trois formules se superposent. D'un côté, il y a l'allocation spécifique de chômage partiel (ASCP), qui est versée au salarié par l'employeur puis remboursée par l'Etat. Une indemnité complémentaire versée et supportée par l'employeur peut aussi intervenir. Il s'agit de l'allocation complémentaire de chômage partiel (ACCP). Elle est fixée par accord collectif et partiellement ou totalement remboursable par l'Etat sous condition. De l'autre côté, depuis 2009, si la réduction d'activité dure plus de trois mois, l'employeur peut conclure avec l'Etat une convention d'activité partielle de longue durée (APLD). Une allocation forfaitaire est alors acquittée par l'Etat et l'Unedic, en plus de l'allocation spécifique et de l'indemnité complémentaire. L'Igas propose d'unifier ces dispositifs. A court terme, il s'agirait de procéder à la généralisation de l'APLD. Les deux demandes de prise en charge, allocation spécifique et APLD actuelle, seraient réunies avec un montant global d'aide Etat-Unédic et des conditions inchangées.
"Cette généralisation permettrait de promouvoir l'activité partielle, en période de crise, pour sauvegarder des emplois et dans le même temps former systématiquement les salariés concernés dans les secteurs d'activité en difficulté, y compris ceux qui se trouveraient structurellement en déclin", expliquent les inspecteurs.
Par la suite, à moyen terme, l'Igas propose de concevoir un système d'activité partielle unifié. "Il apparaît possible d'aller encore plus loin afin de faire converger les dispositifs existants (AS, ACCP, APLD) dans un système d'activité partielle unique", assurent ainsi les auteurs. Une unification qui permettrait une meilleure lisibilité du dispositif et qui renforcerait son attractivité en simplifiant pour les entreprises les démarches administratives et en allégeant la gestion du dispositif pour les services de l'Etat. "Les régimes d'indemnisation pourraient être fusionnés dans un taux unique, explique aussi le rapport, d'autant plus que la taille des entreprises ne paraît pas être un critère pertinent dans la différenciation du niveau de la prise en charge." Pour ce faire, l'Igas propose la conclusion d'un accord national interprofessionnel à l'issue d'une négociation juste après la phase de bilan du dispositif prévue à l'automne.
De son côté, dans sa feuille de route sociale établie à l'issue de la conférence sociale des 9 et 10 juillet, le gouvernement table sur une approche en deux étapes. Une première étape aura ainsi lieu en septembre, à travers une discussion entre l'Etat et les partenaires sociaux à partir du contenu du rapport de l'Igas, permettant d'aboutir à des mesures immédiates s'il y a consensus. Une deuxième étape dans le cadre de la négociation autour de la sécurisation de l'emploi, prévue entre septembre 2012 et mars 2013, permettra de traiter les autres points, qui n'auraient pas donné lieu à un consensus immédiat.