Intercommunalité - Elections de 2014 : les nouvelles modalités du scrutin se précisent
Avec un seul bulletin de vote, les électeurs des communes de 500 habitants et plus éliront, en 2014, à la fois leurs conseillers municipaux et leurs "conseillers intercommunaux", terme qui devrait être consacré pour désigner les élus siégeant dans les assemblées délibérantes des intercommunalités. Ce scénario a toutes les chances de voir le jour, puisqu'il a été confirmé lors de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi sur les élections locales. Ce texte qui instaure un scrutin binominal paritaire pour les élections départementales au sein de cantons deux fois plus grands (lire notre article du 25 février 2013), fait légèrement évoluer la répartition des élus du conseil de Paris et prévoit les modalités de l'élection au suffrage universel des élus siégeant dans les assemblées intercommunales. Ce projet de loi, dont l'examen s'était achevé vendredi soir, a été voté ce 26 février en fin d'après-midi, par 272 voix pour, 241 voix contre et 32 abstentions (seuls les socialistes l'ont soutenu). Si c'est le volet relatif aux élections départementales qui a fait le plus de bruit, celui sur les élections locales a lui aussi jusitifié des ajustements et débats importants.
Avant de rejeter le projet de loi en première lecture, les sénateurs s'étaient accordés sur le seuil de 1.000 habitants proposé par le gouvernement pour le mode de scrutin par liste aux élections municipales (lire notre article du 21 janvier). En commission, les députés ont opté pour une réduction de moitié de ce chiffre (lire notre article du 6 février) et en séance, ils ne sont pas revenus sur leur décision. Le scrutin majoritaire de liste avec représentation proportionnelle, qui est appliqué aujourd'hui dans les communes de 3.500 habitants et plus, sera donc en vigueur dans toutes les communes de 500 habitants et plus.
Des conseillères municipales en plus grand nombre
Avec ce mode de scrutin, la moitié des sièges au conseil municipal est répartie à la représentation proportionnelle entre toutes les listes ayant obtenu plus de 5% des voix, tandis que l'autre moitié est attribuée uniquement à la liste majoritaire. Près de la moitié des communes - soit 93% de la population - serait désormais concernée par ce scrutin. Ce qui doit permettre une meilleure représentation des minorités et l'élection de plus de 103.000 femmes dans les conseils municipaux, au lieu de 71.000 lors des dernières municipales de 2008. Les listes devront en effet être constituées paritairement, avec une alternance d'un homme et d'une femme. Le ministre de l'Intérieur a salué "une avancée importante pour la place des femmes dans la vie politique".
L'extension du scrutin majoritaire de liste va également avoir pour conséquence de renforcer les règles de non-cumul à partir des prochaines élections municipales. En effet, la fonction de conseiller municipal dans les communes d'au moins 500 habitants entrera dans la liste des mandats soumis à la législation sur le cumul, alors qu'aujourd'hui seul est visé le mandat de conseiller municipal dans les communes d'au moins 3.500 habitants.
Moins de conseillers municipaux
Dans les communes de moins de 500 habitants, tout se passera en 2014 à peu près comme aujourd'hui : désignés par le conseil municipal, le maire et éventuellement d'autres conseillers municipaux, suivant l'ordre de préséance, représenteront la commune dans l'assemblée intercommunale. De plus, le système du "panachage" décrié par les maires ruraux, notamment parce qu'il s'apparente à un "tir aux pigeons", y demeurera appliqué. Les électeurs pourront donc encore rayer ou ajouter des noms sur leur bulletin de vote. Lors du dépouillement, les bulletins comportant un nombre de candidats supérieur à ceux des conseillers à élire seront valables. Toutefois, les noms des candidats surnuméraires ne seront pas décomptés.
Le gouvernement et le rapporteur du texte, Pascal Popelin ont été favorables au choix des 500 habitants. Mais le ministre de l'Intérieur, Manuel Valls, a prévenu les députés qu'il s'opposerait à la "suppression de ce seuil". "Il est parfois difficile, dans les plus petites communes, de constituer des listes complètes", a-t-il rappelé. En concluant que "dans ces communes, le scrutin majoritaire avec panachage, en dépit de ses défauts (...), reste le mieux adapté." D'autant plus qu'à l'avenir, le dispositif sera plus vertueux qu'aujourd'hui. En 2014, dans aucune commune, un électeur ne devrait pouvoir devenir conseiller municipal sans être candidat. L'intention de candidature se matérialiserait par le dépôt, avant le scrutin, d'une déclaration à la préfecture ou à la sous-préfecture. L'Assemblée a aussi abaissé de deux le nombre de conseillers municipaux dans toutes les communes de moins de 3.500 habitants, ce qui devrait favoriser la constitution de plusieurs listes.
Débat sur les modalités du "fléchage"
Dans les communes de plus de 500 habitants, les électeurs ne trouveraient qu'une seule liste de candidats sur leur bulletin de vote. Les premiers de la liste seraient appelés à devenir leurs conseillers intercommunaux. Ces modalités prévues par le gouvernement - qui sont déjà appliquées pour l'élection du conseil de Paris et des conseils municipaux de Lyon et Marseille - ont suscité les critiques des associations d'élus locaux, notamment l'Association des maires de France (AMF) et l'Assemblée des communautés de France (ADCF). De telles règles organiseraient une concentration des fonctions locales entre les mains de quelques-uns, ont-elles estimé. Rigides, elles empêcheraient un adjoint de se consacrer pleinement à des fonctions municipales, ou à l'inverse un simple conseiller municipal de siéger à l'intercommunalité.
En première lecture, le Sénat avait imaginé un dispositif censé donner plus de liberté dans la répartition des noms sur la liste des candidats. Mais ce système "complexe" ne garantit pas qu'un conseiller intercommunal soit d'abord un conseiller municipal - ce pourrait être un candidat non élu -, a pointé le rapporteur du texte à l'Assemblée. Pascal Popelin a donc proposé de reconduire le dispositif établi par le gouvernement tout en l'aménageant. L'élu désigné pour siéger à l'intercommunalité pourrait démissionner de ce dernier mandat au profit du candidat amené à le remplacer en cas de vacance, à la condition que celui-ci soit élu conseiller municipal.
Pour le ministre de l'Intérieur, cette solution est satisfaisante. "Le rapporteur est parvenu à un bon équilibre", a-t-il estimé, rappelant l'importance "de la lisibilité de la loi, de la bonne compréhension du mode de scrutin par les électeurs".
L'ADCF n'est pas du tout sur la même longueur d'ondes : avant même l'examen de l'article concerné, elle estimait que sa mise en oeuvre "aurait pour effet de dénaturer la sincérité du nouveau scrutin". Favorable aux modalités de répartition des noms des candidats imaginées par le Sénat, ainsi qu'à l'instauration d'une double liste sur le bulletin de vote - une pour le conseil municipal et l'autre pour l'assemblée intercommunale - l'ADCF n'a finalement pas été suivie.
Intercommunalités : des bureaux vraiment paritaires
Les députés ont, par ailleurs, fixé les règles de composition paritaire des bureaux des intercommunalités en s'inspirant des règles en vigueur aujourd'hui dans les conseils régionaux. Dès lors que le conseil de l'intercommunalité sera composé à plus de 90% de conseillers intercommunaux élus au scrutin majoritaire de liste, les listes de candidats au bureau devront être composées alternativement d'un candidat de chaque sexe.
Les députés ont aussi prévu, en cas de modification des limites de l'intercommunalité ou en cas de fusion, les règles concernant la désignation de nouveaux conseillers intercommunaux dans les communes et celles permettant de réduire leur nombre.
Un amendement socialiste adopté en séance proroge de quelques mois le mandat des délégués des communautés qui fusionneront courant 2013 ou au 1er janvier 2014 pour donner naissance à quelque 150 nouvelles communautés. A l'approche des élections municipales de 2014, il s'agit d'éviter l'organisation de deux élections à quelques mois d'intervalle.
Les députés ont, enfin, donné leur feu vert à la constitution "à titre expérimental et pendant une durée maximale de trois ans" d'une communauté d'agglomération autour des villes de Verdun, Saint-Dizier et Annonay. Ce faisant, ils ont ouvert une nouvelle dérogation à la condition d'une population de 50.000 habitants pour la constitution d'une communauté d'agglomération.
