Gestion locale - Une loi Doligé pour assouplir les normes applicables aux collectivités

Le président de la République avait fixé le cap dès le début de l'année. Il fallait que d'ici fin 2011 des mesures législatives contribuent à desserrer les contraintes normatives pesant sur les collectivités locales. L'objectif devrait être tenu. Le président du Sénat, Gérard Larcher, a en effet transmis ce 23 août au Conseil d'Etat une proposition de loi du sénateur Eric Doligé, que celui-ci avait déposée le 4 août. Un texte de 33 articles dans lequel on retrouve un certain nombre des propositions que le sénateur et président du conseil général du Loiret avait faites dans son rapport remis le 16 juin dernier au chef de l'Etat (lire ci-contre notre article du 16 juin 2011). Mais un texte qui, dans le même temps, laisse de côté beaucoup de propositions de ce rapport - ce qui n'est cependant pas surprenant, sachant que le rapport en question contenait un chiffre record de 268 mesures.
La nouveauté de la proposition de loi tient dans quelques mesures-clés destinées à "adapter la production des normes comme leur application aux contraintes des collectivités territoriales". Le texte remet ainsi en cause le principe d'une application uniforme de la loi sur l'ensemble du territoire, principe qui conduit à des surcoûts, voire à des "absurdités", comme l'avait déjà pointé, en février dernier, le président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, Claude Belot. C'est la consécration du principe de "proportionnalité" des lois et règlements et de "l'adaptation des normes à la taille des collectivités". Concrètement, "lorsque la loi l'y autorise expressément", le préfet pourra, "sans remettre en cause les objectifs de celle-ci, prendre des mesures visant à adapter les mesures réglementaires prises pour l'exécution des lois". La proposition de loi pose ce principe et détermine les trois premiers domaines dans lesquels il pourra s'appliquer : l'accessibilité des établissements recevant du public (lire notre encadré ci-dessous), la restauration collective et l'agrément des assistants maternels et assistants familiaux. Des décrets en Conseil d'Etat préciseront les dérogations qui pourront être accordées dans chacun de ces domaines. Ces dérogations seront accompagnées de mesures de substitution, à caractère obligatoire s'il est question de la sécurité des personnes ou de l'accessibilité des bâtiments publics.

Révision du stock des normes

Dans le même temps, la proposition de loi crée auprès de chaque préfet une commission consultative d'application des normes chargée de rendre la réglementation accessible à toutes les collectivités et de permettre d'assouplir localement l'application des normes.
Par ailleurs, elle met en oeuvre la révision, voulue par le gouvernement, du "stock" des normes s'appliquant aux collectivités locales. A cette fin, la Commission consultative d‘évaluation des normes (CCEN) installée en 2008 pourra, chaque année, mais seulement dans un domaine, faire des propositions pour alléger, simplifier ou supprimer des dispositions législatives adoptées au cours des cinq années précédentes. Le gouvernement étant libre de suivre ou non ces propositions. Pour favoriser l'existence d'une connaissance partagée du secteur public local entre les collectivités et l'Etat, le texte crée enfin une commission consultative d'études des politiques locales, rattachée au Comité des finances locales.
Ces diverses mesures paraissent relativement modestes en comparaison de certaines des propositions du rapport remis en juin. Pour mémoire, il s'agissait de "changer en profondeur la culture normative de l'Etat", notamment par le biais de mesures fortes comme la limitation à quinze du nombre de ministères ou la création d'un "outil de planification de l'ensemble de l'activité réglementaire validée en début d'année en Conseil des ministres et définissant l'ensemble de la stratégie normative". Il était aussi proposé de fixer "un objectif chiffré de textes à supprimer chaque année". Autant de suggestions qui pourraient ne pas avoir eu grâce aux yeux de l'exécutif.

Simplification du droit de l'urbanisme

Comme un texte de simplification classique, la proposition de loi d'Eric Doligé prévoit en outre toute une série d'améliorations concernant le fonctionnement des collectivités locales. Il s'agit en particulier de permettre la concrétisation d'une réelle dématérialisation de la publication des actes administratifs des collectivités. Désormais, le recueil de ces actes aura une valeur juridique même lorsqu'il prendra une forme électronique. Une autre disposition entend clarifier la procédure de dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat intercommunal. Des mesures de modernisation concernent aussi les secteurs de l'urbanisme, de l'environnement et de la santé publique, de même que le domaine de la fonction publique territoriale (avec la possibilité pour les collectivités d'organiser des concours sur titres pour recruter des personnels médicosociaux).
Selon Eric Doligé, la proposition de loi devrait être examinée à la mi-octobre par le Sénat. L'Assemblée nationale discuterait du texte au plus tard en décembre. Une seule lecture ayant lieu dans chaque chambre, le vote définitif pourrait avoir lieu "avant Noël".

Thomas Beurey / Projets publics

Handicap : Accessibilité du cadre bâti, Acte V

Ce n'est pas vraiment une surprise, mais ce sera à coup sûr un sujet de polémique (voir nos articles ci-contre du 1er août et du 23 juin 2011). Dans la droite ligne de son rapport, la proposition de loi d'Eric Doligé comporte en effet - au II de son article 1er - une nouvelle tentative d'assouplissement des règles relatives à l'accessibilité des bâtiments recevant du public. Nombre d'élus locaux jugent en effet irréaliste l'obligation d'accessibilité généralisée posée par la loi Handicap du 11 février 2005 et souhaitent depuis lors un aménagement du texte.

Déjà quatre tentatives censurées
Certes, dans sa rédaction actuelle, l'article L.111-7-3 du Code de la construction et de l'habitation (CCH) - issu de la loi Handicap - prévoit la possibilité d'introduire par décret des "dérogations exceptionnelles qui peuvent être accordées aux établissements recevant du public après démonstration de l'impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité ou en raison de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ou lorsqu'il y a disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences". Mais le Conseil d'Etat a déjà censuré à deux reprises des décrets qui s'efforçaient d'assouplir les obligations d'accessibilité des bâtiments (voir nos articles ci-contre du 7 juin 2011 et du 5 août 2009). Le Conseil d'Etat a en effet jugé que si des aménagements à cette obligation étaient envisageables pour les bâtiments existants, la loi de 2005 "n'a pas entendu permettre au pouvoir réglementaire d'ouvrir des possibilités de dérogations à ces règles en ce qui concerne un bâtiment neuf ou la partie neuve d'un bâtiment existant".
Les tentatives de modifier directement l'article L.111-7-3 du CCH n'ont pas eu davantage de succès. Elles se sont heurtées à deux reprises au veto du Conseil constitutionnel (voir nos articles ci-contre du 1er août 2011 et du 5 janvier 2010). Dans sa dernière décision, le Conseil constitutionnel a ainsi jugé que "le législateur n'a pas précisément défini l'objet des règles qui doivent être prises par le pouvoir réglementaire pour assurer l'accessibilité aux bâtiments et parties de bâtiments nouveaux ; que le législateur a ainsi méconnu l'étendue de sa compétence [...]".

Un principe de proportionnalité
La proposition de loi Doligé s'efforce donc de répondre à cette obligation. Tout d'abord, les dispositions concernées sont inscrites dans un article général intitulé "Principe de proportionnalité et adaptation des normes à la taille des collectivités", qui comporte également des dispositions relatives à la qualité nutritionnelle des repas dans les cantines et à l'agrément des assistantes maternelles et familiales (deux sujets dont on voit au demeurant assez mal le rapport avec la proportionnalité). Les assouplissements relatifs à l'accessibilité se trouvent ainsi placés sous l'ombre tutélaire du principe de proportionnalité cher au Conseil constitutionnel. Même si les ressorts en sont un peu voyants, la méthode ne manque pas d'habileté.
Ensuite, l'article prévoit trois cas de dérogations qui ne diffèrent pas foncièrement de ceux prévus par l'actuel article L.111-7-3 du CCH. Les deux premiers concernent "les dérogations qui sont accordées de plein droit aux établissements recevant du public après démonstration de l'impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité ou en raison de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural". Un décret viendra préciser la nature de ces dérogations. Malgré l'invocation de la proportionnalité - seule véritable différence par rapport à la rédaction actuelle de l'article -, il n'est pas sûr que le Conseil constitutionnel n'y verra pas à nouveau un dessaisissement du pouvoir législatif, compte tenu du caractère peu contraignant de la rédaction.

Vers une validation partielle ?
Le troisième cas de figure vise "les dérogations qui peuvent être accordées en cas de disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences, au regard notamment des coûts induits par la mise en accessibilité et de la capacité financière du propriétaire de l'établissement". Contrairement aux deux précédents, il introduit une précision complémentaire dans la rédaction, à travers l'introduction explicite d'un lien de proportionnalité entre les moyens de la collectivité - ce sera la situation la plus fréquente, même si d'autres propriétaires de bâtiments accueillant du public peuvent être concernés - et le coût de l'investissement de mise en accessibilité. Si cette mesure passe, il restera à définir par décret le ratio entre ce dernier et les moyens financiers du propriétaire du cadre bâti concerné.
Il appartiendra au préfet du département de constater le bien-fondé des dérogations dans les deux premiers cas de figure et d'accorder la dérogation dans le troisième. Dans les trois cas, la décision interviendra après avis de la commission départementale consultative de la protection civile, de la sécurité et de l'accessibilité. Les dérogations accordées devront prévoir des mesures de substitution garantissant l'accès aux prestations et services délivrés par l'établissement lorsque celui-ci remplit une mission de service public.
Il est très probable que la proposition de loi Doligé ira au Conseil constitutionnel pour l'une ou l'autre de ses nombreuses dispositions. Même si celle sur l'accessibilité n'est pas invoquée dans le recours, le Conseil constitutionnel pourrait s'en saisir d'office, comme il l'avait fait en 2010. Sans se livrer au jeu des pronostics, on verrait néanmoins assez bien une décision censurant à nouveau les deux premiers cas de figure, mais validant le troisième. Une hypothèse qui ne déplairait pas forcément aux promoteurs de cette disposition.

Jean-Noël Escudié / PCA