Gestion locale - Rapport Doligé : Etat et collectivités doivent définir ensemble les normes locales

Les normes en tous genres issues des lois, décrets, arrêtés, circulaires ou règlements seraient au nombre de 400.000 et ce "stock" ne cesse de grossir. Censées garantir la qualité du service public, beaucoup d'entre elles sont en réalité rigides et ne laissent aucune marge de manœuvre dans leur application à des collectivités pourtant très diverses. Les procédures qu'elles prévoient sont parfois lourdes et longues, ou génèrent des "tracasseries administratives". Elles peuvent aussi s'avérer plus exigeantes que les normes européennes.
Sur le terrain, les élus expriment de plus en plus leur ras-le-bol devant ces exigences administratives grandissantes et ont l'impression que l'Etat se "défie d'eux" ou présume qu'ils sont "incapables de remplir l'objectif de la norme en dehors d'un cadre prédéterminé". Le paradoxe, c'est que les autorités nationales croient bien faire. "La volonté de réformer, d'améliorer, de répondre à l'urgence médiatique pousse le législateur et les administrations centrales à l'élaboration constante de règles nouvelles. Cette croyance inconditionnelle dans les vertus de la norme, dans sa capacité à améliorer l'intérêt général favorise un certain zèle normatif." Tel est le constat que dresse Eric Doligé, sénateur et président du conseil général du Loiret, dans le volumineux rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales qu'il a remis ce 16 juin au président de la République. Sa conclusion est inquiétante et confirme ce que beaucoup d'élus locaux pensent déjà: "Entre les collectivités locales et l'échelon central, l'incompréhension est grandissante."
Or, cet empilement de normes inadaptées génère des lenteurs administratives et des surcoûts qui pénalisent les initiatives locales et, globalement, la compétitivité économique du pays. Eric Doligé tire la sonnette d'alarme. Pour lui, il est temps de "stopper l'inflation normative" et de "diminuer le stock de textes applicables". Comment ? En fixant un objectif chiffré de textes à supprimer chaque année et en lançant "un programme de réduction annuel des normes". Au-delà, le sénateur du Loiret prône un changement de culture et de méthodes nécessitant une véritable "mobilisation" de l'Etat. Ce changement de cap se traduirait par la mise en place d'"un outil de planification de l'ensemble de l'activité réglementaire" venant encadrer l'activité normative des ministères. Il s'agirait aussi d'"imposer un objectif normatif plutôt qu'un moyen" et, encore, de privilégier les référentiels de bonnes pratiques aux textes réglementaires, comme cela se fait au Royaume-Uni.

Associer les collectivités à la définition des règles

Surtout, le pouvoir normatif est invité à mieux associer les collectivités à la définition des règles afin que leurs spécificités soient prises en compte. Eric Doligé recommande à cette fin que la pratique de l'évaluation partagée soit systématisée. Ce principe serait inscrit dans la Constitution. Deux solutions sont proposées pour sa mise en œuvre. Soit élargir les compétences du comité des finances locales à l'évaluation des politiques locales, soit créer une autorité d'évaluation et du suivi de la législation locale dotée de représentants des collectivités et de l'Etat. Le sénateur recommande encore d'améliorer la qualité des études d'impact afin qu'elles soient "plus pragmatiques" et examinent bien la capacité des collectivités locales à mettre en œuvre la loi. Toutes ces mesures n'enlèveraient pas ses compétences à la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) mise en place en 2008. Bien au contraire. Celle-ci serait renforcée : son avis consultatif serait rendu obligatoire sur les projets de loi concernant les collectivités locales et ses moyens d'expertise seraient plus grands.
Après l'adoption des normes, Eric Doligé recommande que le dialogue entre l'Etat et les collectivités soit développé sous la forme d'instances locales de concertation au sein desquelles serait discutée la possibilité de déroger à la règle. Composées d'anciens élus, ces instances de médiation seraient aussi chargées d'examiner les conflits entre les collectivités locales et l'Etat sur l'application d'une norme.

Accessibilité : objectif maintenu, mais des adaptations prônées

Au-delà de l'amélioration du processus d'adoption des normes, Eric Doligé dresse une liste édifiante de 268 propositions de simplification se rapportant à 15 secteurs jugés prioritaires. Des propositions qui émanent pour une bonne partie des élus et des fonctionnaires territoriaux consultés par le sénateur. Parmi les domaines abordés, l'accessibilité des bâtiments publics aux handicapés rendue impérative à partir de 2015, "constitue la première préoccupation des collectivités locales". Celles-ci déplorent en particulier que les décrets d'application de la loi de février 2005 sur le handicap privilégient "une approche pointilliste et exhaustive" au détriment du dialogue. Il est apparu nécessaire à Eric Doligé de changer d'approche : à une définition réglementaire de l'accessibilité pourrait se substituer une définition fonctionnelle et donc plus pragmatique. "La personne handicapée doit pouvoir accéder à toutes les fonctions du bâtiment" et non pouvoir "l'occuper exactement comme un valide". Dans le domaine de la culture, le rapport préconise notamment de supprimer l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France, dont "la subjectivité" est souvent critiquée par les collectivités locales. Une accélération des procédures administratives liées aux fouilles archéologiques est également recommandée. En matière d'urbanisme, le rapport prône la simplification des plans locaux d'urbanisme, en notant que le secrétaire d'Etat au Logement a initié une démarche en ce sens (dite "urbanisme de projet"). Une démarche jugée exemplaire par Eric Doligé, car reposant sur un objectif de simplification, et associant pour ce faire l'ensemble des acteurs intéressés. Selon le sénateur, tous les ministères devraient imiter Benoist Apparu en se fixant pour objectif de "finaliser les propositions en six mois".
Quelles suites vont être données au rapport ? Le président de la République souhaite que le gouvernement s'en saisisse rapidement. Un premier "train" de mesures de simplifications élaborées avec le concours de la CCEN pourrait intervenir "avant la fin de l'année", a-t-il annoncé. Mais on peut douter que l'esprit de ce futur texte soit aussi décentralisateur que celui qui prévaut dans le rapport. De plus, sera-t-il véritablement efficace ? Là encore, on peut avoir des doutes. En effet, les effets du moratoire sur les normes décrété par le Premier ministre début juillet 2010 ne sont pas réellement visibles. Tout récemment encore, l'Assemblée des départements de France déplorait le nombre important des textes examinés par la CCEN. L'association y voyait le signe que l'activité normative ne s'est pas ralentie.