Urbanisme - Rapport Doligé : une simplification des normes qui fait écho à la démarche "urbanisme de projet"

Faire en sorte que "le droit devienne un outil au service des projets et ne soit plus perçu comme un frein" : c'est le sens de la démarche "urbanisme de projet" initiée par le gouvernement et saluée par Eric Doligé dans son rapport sur la simplification du droit applicable aux collectivités territoriales remis au président de la République le 16 juin dernier. "Parce que l'urbanisme est le vecteur incontournable des projets locaux et structure les possibilités de développement d'un territoire, il constitue un champ de simplification prioritaire", souligne le sénateur UMP du Loiret dans son rapport qui contient une vingtaine de propositions visant à simplifier les normes en matière d'urbanisme.

Halte à la superposition des documents de simplification

Il y a d'abord les "normes contraignantes qui pourraient être assouplies", souligne-t-il. A ce titre, Eric Doligé propose de réduire le nombre d'actes transmis au contrôle de légalité en matière d'urbanisme et de "réduire la superposition des documents de planification qui s'imposent dans la hiérarchie des normes aux documents d'urbanisme", en approfondissant notamment la fusion du plan local d'urbanisme (PLU), du programme local de l'habitat (PLH) et du plan de déplacements urbains (PDU) déjà amorcée par la loi Grenelle 2 et en prévoyant la fusion des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (Sage) ou schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) et des programmes de gestion du risque inondation (PGRI).
Concernant le seuil entre procédure de permis de construire et déclaration préalable, fixé à 20 m2, le rapport demande une clarification car il existe de nombreuses exceptions à cette règle qui induisent souvent les usagers en erreur et compliquent l'instruction des dossiers. Autres exemples d'assouplissement : la suppression du permis de construire lors de la mise en place de classes provisoires dans un établissement scolaire en travaux et la rédaction d'un circulaire sur les pratiques locales incitant les commissions de sécurité à utiliser les possibilités de dérogations et mesures compensatoires prévues par la réglementation.

Donner une base légale aux mandats d'aménagement

Le rapport estime aussi qu'un certain nombre de normes méritent d'être précisées. C'est le cas pour les mandats d'aménagement, afin de limiter les risques de contentieux. Eric Doligé propose donc de "remonter en partie législative l'article 321-20 du Code de l'urbanisme sur les mandats pour leur donner une base légale" et d'autoriser ainsi les mandataires à "effectuer des recettes et des dépenses pour le compte des collectivités concernées". Il faudrait aussi selon lui préciser la nature des différents types de mandats qui peuvent être confiés lors d'une opération d'aménagement (mandat d'études, d'acquisition foncière, de travaux (hors loi MOP), de construction de bâtiments, de commercialisation). Le rapport préconise également une clarification du champ des lotissements soumis à déclaration préalable et permis d'aménager et la définition d'une nouvelle surface de plancher se substituant à la surface hors œuvre nette (Shon) et à la surface hors œuvre brute (Shob).

PLU : revoir les règlements

Il y a aussi selon le sénateur Doligé des normes qui ne répondent pas pleinement aux besoins des collectivités locales. Les règlements de PLU, qui reprennent systématiquement 14 articles – alors que deux seulement sont obligatoires -, sont ainsi accusés de freiner les initiatives locales. Le rapport réclame donc la suppression de l'article 5 sur la taille minimale des parcelles et de l'article 8 sur l'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété qui générerait des difficultés à l'intérieur des lotissements en rendant inconstructibles certains lots. Il estime par ailleurs nécessaire de "re-codifier et toiletter" les dérogations à l'application des règles du PLU comme celles portant sur les obligations en matière de places de stationnement lors de la construction de logements locatifs financés avec un prêt aidé par l'Etat.
En zone U et I AU du PLU, le rapport plaide pour l'instauration de secteurs de projets dans lesquels serait privilégiée l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP), définissant les principes d'urbanisation, par rapport au règlement et ce, "afin de donner de la souplesse au concepteur pour obtenir le meilleur projet". Cette proposition a également été mise en avant par les groupes de travail sur l'"urbanisme de projet" (voir ci-contre notre article du 27 mai 2011). Le régime juridique de l'OAP devrait donc évoluer "pour en faire le vecteur privilégié de secteurs de projets dédiés", souligne le rapport Doligé et "la possibilité pourrait être laissée d'un règlement facultatif mais comportant un nombre réduit d'articles". "Dans ce cas, lors de l'élaboration du PLU, ces secteurs feraient l'objet d'une affectation et d'un règlement correspondant à leur utilisation effective ainsi qu'une affectation et un règlement qui peut être mis en œuvre dans un délai de 5 ans", poursuit-il. Concernant la fixation de la valeur du foncier dans les secteurs de projets, "on pourrait imaginer que la date de référence soit la date de publication de la délibération arrêtant le projet de PLU ou de la modification du PLU. Il peut aussi être imaginé de fixer cette valeur x années avant cette publication", ajoute-t-il.
Le rapport préconise également de supprimer l'enquête publique et de renforcer la concertation préalable notamment dans le cadre d'une révision simplifiée du PLU. Afin de "limiter les interprétations et les contentieux", il appelle aussi à fondre les procédures de modification et de révisions simplifiées.
Pour simplifier la création de zones d'aménagement concerté (ZAC), le rapport préconise une procédure unique. Toutes les procédures préalables pourraient être réalisées simultanément et feraient l'objet d'une seule délibération finale à laquelle serait annexée soit l'autorisation, soit la déclaration au titre de la loi sur l'eau. La réglementation actuelle serait aussi modifiée pour mettre en cohérence l'élaboration de l'étude d'impact avec celle de la ZAC.

Autorisations d'urbanisme : un délai d'instruction de 3 mois maximum

Par ailleurs, le rapport appelle à réduire les délais d'autorisations d'urbanisme. Dans tous les cas, le délai d'instruction maximal devrait être ramené à 3 mois, "avec une meilleure réactivité des services instructeurs en cas de pièce manquante ou inadaptée", insiste-t-il. Eric Doligé pointe aussi certaines "obligations coûteuses et superflues" : il demande ainsi à ce que soient prévus expressément les cas de dispense pour les diagnostics techniques des bâtiments (diagnostic de performance énergétique, état des installations intérieures de gaz et d'électricité) lorsque l'immeuble acheté est voué à la destruction ou à une restructuration.