Hébergement / Habitat - Rapport sur le mal-logement : et si les agglomérations maîtrisaient toute la chaîne ?

Comment faire en sorte que 2015 ne soit pas une nouvelle "année blanche" pour les mal-logés ? Alors que les responsables de la fondation Abbé-Pierre venaient de lui remettre leur 20e rapport sur l'état du mal-logement en France, le président de la République a annoncé le 2 février la réalisation prochaine d'"un plan triennal pour l'hébergement et l'accès au logement des plus démunis". Avec, pour la ministre du Logement, trois objectifs en guise de cahier des charges : "réorienter progressivement les moyens destinés à l'urgence vers des solutions d'hébergement plus pérennes, avec une priorité donnée à l'accès au logement" ; "proposer des hébergements alternatifs à 6.000 demandeurs d'asile actuellement accueillis à l'hôtel" ; "proposer un accompagnement social renforcé à l'ensemble des familles provisoirement hébergées à l'hôtel".
L'annonce de ce nouveau plan fait écho aux recommandations de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars), mais aussi de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) dans le cadre de l'évaluation de la deuxième année du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (voir nos articles des 16 et 27 janvier). Quant à la fondation Abbé-Pierre, elle parle en effet de l'année 2014 comme d'une "année blanche pour la puissance publique… et pour les mal-logés". "Les quelques avancées de l'année sont la plupart du temps le résultat de démarches initiées en début de mandat", selon le nouveau rapport de la fondation, rendu public ce 3 février 2015. Et les "déconvenues" ont été nombreuses : "disparition de la Garantie universelle des loyers", "tentation en cours de limiter l'effectivité de l'encadrement des loyers", "reculs sur la limitation des frais d'agence"… "Ces retours en arrière découragent les acteurs et rendent le cap gouvernemental totalement illisible." Surtout, pour les ménages modestes, "pendant la remise en cause d'avancées législatives, la crise du logement continue", alerte la fondation Abbé-Pierre.

Depuis 20 ans, cinq types de blocages entretiennent le mal-logement

Au-delà de cette appréciation des orientations politiques du gouvernement en 2014, les auteurs de ce rapport cherchent à comprendre pourquoi, depuis 20 ans, la France est "engluée dans la crise du logement". "Globalement, on ne sait pas", a admis sans détour Patrick Doutreligne, ancien directeur général de la fondation Abbé-Pierre, lors d'une conférence de presse tenue le 23 janvier dernier. "Les dispositifs mis en place depuis 20 ans – même s'ils sont parfois pavés de bonnes intentions – ne répondent que trop peu ou trop mal aux besoins des personnes," a-t-il poursuivi.
Cinq types de blocages sont néanmoins identifiés dans le rapport : un "blocage de connaissance", connaissance jugée insuffisante pour un phénomène de mal-logement qui serait sous-estimé ; un "blocage financier" et des "politiques sociales du logement freinées par la rigueur" ; un "blocage idéologique", et notamment le primat donné à la construction neuve, au détriment de l'utilisation de l'existant ; un "blocage institutionnel" et une "politique territoriale défaillante" ; enfin, un "blocage politique" avec "des rapports défavorables aux mal-logés".
Concernant le "blocage institutionnel", la fondation Abbé-Pierre pointe "la difficile articulation de la politique du logement conduite par l'Etat et des politiques locales de l'habitat". Selon le rapport, malgré des compétences élargies – notamment en ce qui concerne les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) -, "les collectivités locales ne sont pas toujours au rendez-vous et, pour celles qui le sont, elles ne trouvent pas auprès de l'Etat les appuis nécessaires à leur action".

Montée en puissance des agglomérations : "aller au bout du processus"

L'Etat est "de plus en plus aveugle aux territoires" et "sans bras localement", a résumé Christophe Robert. Pour le nouveau directeur général de la fondation, "on doit responsabiliser les collectivités" et, notamment, les agglomérations et les métropoles, dont "l'échelle est la bonne". Alors qu'"on assiste à une montée en puissance de l'agglomération" dans les politiques de l'habitat, suite à l'adoption de la loi Maptam du 27 janvier 2014, il s'agit désormais d'"aller au bout du processus", pour Christophe Robert. La fondation Abbé-Pierre préconise donc de confier aux agglomérations l'ensemble de la chaîne hébergement-logement, "de l'urgence à l'habitat", avec un rôle de l'Etat recentré sur la péréquation financière et le respect des lois, notamment dans la gestion de situations liées aux gens du voyage. Soit, selon les termes du rapport, "unifier la gouvernance locale du logement, de l'urbanisme (PLU, permis de construire, droit de préemption…) et de l'hébergement au niveau des EPCI". "Il faut une clarification très rapide" car "aujourd'hui, on est dans une espèce de flottement extrêmement nuisible", a alerté Christophe Robert.
Quid de l'action sociale, aujourd'hui responsabilité des conseils généraux ? Et, notamment, quid de l'accompagnement des personnes en difficulté assuré par les travailleurs sociaux des départements, un accompagnement qui tend de plus en plus à préférer à la spécialisation une approche globale, pour aborder les problèmes les uns par rapport aux autres (logement, mais aussi accès aux droits, gestion du surendettement, emploi, éducation…) ? Sur ce point, la position de la fondation Abbé-Pierre est plus réservée. "On n'a pas compris qui pourrait remplacer les départements, on n'y voit pas clair", répond Christophe Robert, se disant plutôt "favorable au maintien de nombreux intervenants".

3,5 millions de personnes mal-logées 

Dans ce vingtième rapport, la fondation Abbé-Pierre a souhaité aussi donner la parole aux personnes qui se trouvent "aux portes du logement". "On a voulu montrer les cas les plus problématiques, dans les zones les plus tendues", a expliqué Manuel Domergue, directeur des études de la fondation, invitant à ne pas "tirer des généralités" des situations décrites. A partir de données diverses et de témoignages de personnes en difficulté et de professionnels, le rapport décrit ainsi l'engorgement des dispositifs, la "gestion de la pénurie" - qui contraint au "tri" des personnes "par le haut ou par le bas", selon des "critères officiels et officieux" - ou encore les phénomènes de non-recours qu'engendrent parfois des dispositifs trop complexes et quelque peu déshumanisés.
Quant aux chiffres eux-mêmes, ils sont déjà connus, faute d'actualisation des données statistiques existantes : 700.000 personnes "exclues du logement" (et vivant dans des bidonvilles, des squats, ou hébergement provisoire), sur 3,5 millions de personnes aujourd'hui "confrontées au mal-logement", dans un ensemble de "plus de 10 millions de personnes touchées à des degrés divers par la crise du logement".