Habitat - Projet de loi Alur : tout sur le volet Logement

"Je ne lâcherai rien à l'effort de construction", a averti Cécile Duflot, en présentant à la presse son projet de loi Alur fraîchement sorti du Conseil des ministres et dont l'examen est prévu au Parlement en septembre prochain, pour une promulgation au plus tard en mars 2014. L'objectif de 500.000 logements par an d'ici la fin du quinquennat est donc plus que jamais d'actualité, Alur étant un des moyens d'y parvenir.
"Le projet de loi marque une rupture avec l'idée selon laquelle le secteur du logement et de l'immobilier serait un marché comme un autre et que sa dérégulation faciliterait son fonctionnement", rapporte le compte-rendu du Conseil des ministres. "Je ne crois pas à une main invisible qui gérerait l'auto-régulation du marché du logement", a répété Cécile Duflot aux journalistes, assumant une position "idéologique" que son prédécesseur, Benoist Apparu, a immédiatement critiquée dans un communiqué. L'encadrement des loyers constitue, de ce point de vue, une des mesures les plus symboliques mais aussi les plus radicales puisque 70 % du parc de logements locatifs privés devraient s'y soumettre.

Encadrement des loyers et observatoires des loyers

Après la publication en urgence, l'été dernier, du décret sur l'encadrement des loyers (voir notre article ci-contre), la loi Alur entend officialiser le dispositif dans les zones tendues, en s'appuyant sur la création d'observatoires des loyers.
Les zones tendues seraient au nombre de 28 : 28 agglomérations de 50.000 habitants où "il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements et soumises à ce titre à la taxe sur les logements vacants", précise le ministère. Il s'agit des agglomérations de : Ajaccio, Annecy, Arles, Bastia, Bayonne, Beauvais, Bordeaux, Draguignan, Fréjus, Genève-Annemasse, Grenoble, La Rochelle, La Teste-de-Buch – Arcachon, Lille, Lyon, Marseille – Aix-en-Provence, Meaux, Menton – Monaco, Montpellier, Nantes, Nice, Paris, Saint-Nazaire, Sète, Strasbourg, Thonon-les-Bains, Toulon, Toulouse. "Ce périmètre permettra l'observation de 4,6 millions de logements, soit 70% du parc de logements locatifs privés", s'est félicité Cécile Duflot.
Ces territoires devraient se doter d'un observatoire local des loyers, agréé par l'Etat et dont les méthodes de récolte et de traitement des données seraient supervisées par un comité scientifique indépendant au niveau national. L'observatoire informera du montant des loyers, par type de bien et par secteur géographique, en tenant compte non pas uniquement des loyers à la relocation mais de l'ensemble des loyers pratiqués (même ceux en cours de bail).
Grâce aux données produites par les observatoires, un arrêté préfectoral fixerait chaque année, pour les territoires concernés, un loyer médian de référence, un loyer médian de référence majoré et un loyer médian de référence minoré. Un locataire avec un loyer au-dessus du loyer majoré pourra introduire un recours en diminution auprès de la commission départementale de conciliation, dont les compétences sont renforcées. En cas de loyer inférieur au loyer minoré, c'est le propriétaire qui pourra introduire un recours en réévaluation. D'après les simulations réalisées par le ministère, en région parisienne, ce mécanisme devrait entraîner la baisse de 26% des loyers, se félicite Cécile Duflot.
L'expérimentation lancée en décembre dernier sur 19 sites pilotes (voir notre article ci-contre) et qui portait sur 2,6 millions de logements (40% du parc locatif privé) seront "pleinement opérationnels avant la promulgation de la loi, début 2014", a assuré le ministère, annonçant qu'un second appel à projets national sera lancé à l'automne 2013, pour la généralisation de ce dispositif. "Les sites qui se mettront en place durant cette seconde phase devraient fonctionner dès mi-2014", espère-t-il.

Lutter contre les marchands de sommeil

Pour lutter contre l'habitat indigne et les "marchands de sommeil", une disposition permettrait aux EPCI de devenir les acteurs uniques de la lutte contre l'habitat indigne, par transfert des compétences du maire et du préfet (voir notre article ci-contre du 19 juin 2013). Il faudrait toutefois que la décision de transfert de la compétence communale à l'EPCI soit prise à l'unanimité. Dans ce cas, le transfert de la compétence du préfet serait alors de droit (sous réserve que l'EPCI soit délégataire des aides à la pierre).
La lutte contre les marchands de sommeil passerait par une mobilisation des notaires (lors des transactions) et par la possibilité donnée aux autorités compétentes en matière de police spéciale du logement (le maire et le préfet) de décider d'une astreinte de 200 euros par jour lorsque les travaux prescrits ne seraient pas effectués.
Enfin, le texte modifierait la procédure d'octroi et de versement de l'allocation logement dans le cas des logements déclarés non décents, afin de faire pression sur les bailleurs défaillants.

Copropriétés dégradées : prévenir

Les mesures du projet de loi consacrées à la lutte contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées s'inscrivent dans la droite ligne des rapports sur le sujet de Claude Dilain, sénateur de la Seine-Saint-Denis, et Dominique Braye, président de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) (voir nos articles ci-contre du 17 mai 2013 et du 19 janvier 2012).
L'amélioration de la gouvernance des copropriétés et la "clarification" des relations entre syndics et syndicats de copropriétaires seront les gros morceaux de ce volet. La loi Alur imposerait plusieurs dispositions préventives, comme l'existence de comptes séparés obligatoires au nom du syndicat des copropriétaires, l'un au titre du budget prévisionnel, l'autre à celui du fonds de prévoyance (instauré par la loi). De même, la rémunération des syndics devient forfaitaire, avec toutefois une possibilité de rémunération complémentaire qui sera fixée par décret.
Autre nouveauté de taille : le projet de loi instaurerait un diagnostic technique obligatoire pour les copropriétés, révisé tous les dix ans et comportant quatre volets : parties et équipements communs, état de la situation au regard des obligations légales et réglementaires, analyse des améliorations possibles de la gestion technique et patrimoniale de l'immeuble et diagnostic de performance énergétique (l'audit énergétique prévu par le Grenelle II pouvant en tenir lieu).
Enfin, toujours au titre de la prévention, le texte modifierait les règles de majorité pour les travaux en copropriété, en vue de limiter les situations de blocage et de faciliter ainsi la programmation des travaux de conservation des immeubles. Mais surtout, il instaurerait un "fonds de prévoyance" de la copropriété, qui sera alimenté par des cotisations obligatoires des copropriétaires, d'un montant minimal équivalent à 5% du budget prévisionnel et définitivement acquises au syndicat. Ce fonds a vocation à financer notamment les travaux prescrits par les lois et règlements, les travaux d'entretien et de conservation des parties et équipements communs, ainsi que les travaux d'économie d'énergie et de réduction des gaz à effet de serre.
D'autres mesures de prévention seraient mises en place pour éviter qu'une situation de copropriété dégradée atteigne un point de non-retour. Est également prévue la création d'un registre national des copropriétés (au nombre d'environ un million pour huit millions de logements). Dans un premier temps, l'objectif est que les copropriétés les plus importantes (plus de 200 lots) soient immatriculées avant le 31 décembre 2016.
La loi Alur améliorerait aussi l'information des acquéreurs de copropriétés, en prévoyant que les annonces immobilières mentionnent explicitement : l'intégration du bien à une copropriété, mais aussi le montant moyen annuel de charges payées par le vendeur, le montant des sommes versées au fonds de prévoyance et, le cas échéant, l'existence de procédures en cours.

Copropriétés dégradées : guérir

Les procédures de redressement des copropriétés en difficulté seraient profondément modifiées. Dans les copropriétés de plus de 200 lots, le déclenchement de la procédure d'alerte - avec désignation d'un mandataire ad hoc - interviendrait dès lors qu'un pourcentage de 15% d'impayés de charges - et non plus 25% - est constaté par le syndic. Le taux de 25%, fixé par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (loi Molle) serait toutefois maintenu pour les autres copropriétés.
Le texte modifierait également l'ensemble de la procédure d'administration provisoire. La possibilité de saisir le juge en vue de la désignation d'un administrateur provisoire serait étendue au maire et au président de l'EPCI, ainsi qu'au mandataire ad hoc. La mission de l'administrateur provisoire pourrait aussi être modifiée à tout moment à la demande du maire ou du président de l'EPCI. La loi instaurerait même la possibilité d'une administration provisoire renforcée. Dans ce cas, l'administrateur conclurait une convention avec un opérateur spécialisé : établissement public d'aménagement local ou national, société publique d'aménagement, bailleur social, société d'économie mixte... Dans une disposition qui n'est pas sans rappeler la procédure relative au surendettement individuel, le texte prévoit que l'ordonnance désignant l'administrateur aurait pour effet de suspendre - pour une période de douze mois qui peut être prorogée jusqu'à trente mois - l'exigibilité des créances ayant une origine antérieure à cette désignation.
Le projet de loi conférerait de larges pouvoirs à l'administrateur provisoire, qui pourrait ainsi modifier le règlement de copropriété, céder à titre gracieux à la commune ou à l'EPCI des terrains ou des locaux ou équipements communs pouvant relever d'une gestion publique, ou encore être autorisé à utiliser les sommes déposées sur le fonds de prévoyance "pour, de manière dérogatoire, permettre la gestion courante ou engager des actions visant au redressement de la copropriété". Le même travail de refonte s'appliquerait au plan de sauvegarde, prévu par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville.

Attribution des logements sociaux

La réforme des procédures de demande d'un logement social s'inspire sans surprise des 30 propositions issues de la concertation engagée sur le sujet en préparation du projet de loi (voir notre article ci-contre du 24 mai 2013), comme la constitution d'un dossier unique et la possibilité de déposer sa demande sur internet.
Le projet de loi conférerait à tout demandeur un "droit à une information" portants sur : les modalités de dépôt de sa demande et des pièces justificatives ; les données le concernant qui figurent dans le dispositif de gestion de la demande ; les principales étapes du traitement de sa demande. Le demandeur devrait également disposer d'informations sur les caractéristiques du parc social et la demande exprimée sur l'ensemble du territoire.
Pour rendre effectif ce nouveau droit, le projet de loi prévoit deux mesures complémentaires. D'abord la mise en place d'un dispositif de mise en commun des demandes de logement social et des pièces justificatives associées, des informations concernant la situation du demandeur issues de la gestion de sa demande et de son évolution au cours des différentes étapes du traitement de la demande. Ensuite, la création d'un service partagé d'information et d'accueil des demandeurs, dont les principes seraient arrêtés au niveau intercommunal par l'ensemble des partenaires (Etat, collectivités, bailleurs, réservataires dont Action logement) et qui figurerait dans le plan départemental de gestion de la demande et d'information des demandeurs.
Deux points incontournables n'ont pas fait l'objet d'un consensus et retournent à la case "concertation" : il s'agit de la définition du système de cotation de la demande (combinant des critères nationaux de priorité et des critères locaux encadrés et spécifiques à certains attributaires) et l'idée de retenir le niveau intercommunal comme échelon pertinent non pas seulement d'information mais aussi d'attribution des logements sociaux.

Prévention des expulsions

Le projet de loi Alur ne devrait pas révolutionner les dispositifs existants en matière de prévention des expulsions. Mais, se fondant sur les retours du terrain, il introduit deux évolutions significatives. D'une part, il crée une obligation - pour les bailleurs personnes morales (hors SCI familiales) - de saisir la Ccapex (commission départementale de coordination des actions de prévention des expulsions) au moins deux mois avant l'assignation du locataire défaillant (sous peine d'irrecevabilité de cette dernière). D'autre part, il améliore l'articulation entre l'action de la Ccapex et celle du fonds de solidarité logement (FSL), géré par le département. Cette coordination se fait notamment au travers des "chartes de prévention" prévues par le projet de loi.

Hébergement et accompagnement vers le logement

Le projet de loi Alur entend faciliter les parcours de l'hébergement au logement. Plusieurs dispositions sont prévues sur l'accueil, l'hébergement et l'accompagnement vers le logement. Tout d'abord, le texte donne un cadre juridique aux Siao (services intégrés d'accueil et d'orientation). Celui-ci reprend toutefois les missions et les modalités de fonctionnement prévues par la circulaire du 8 avril 2010, à l'origine de la création de ces structures.
Plus important est le renforcement de la gouvernance au niveau régional et la mise en place d'une meilleure articulation entre hébergement et logement. Tout d'abord, le projet de loi étend au domaine de l'hébergement la compétence du comité régional de l'habitat (CRH), qui devient - de ce fait - le comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH). Ensuite, le texte fusionne - enfin - le plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) et le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), pour donner naissance au plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD). Le comité chargé de la mise en œuvre de ce plan reste co-présidé par le préfet et le président du conseil général. Ces nouveaux plans devraient être élaborés, au plus tard, dans les trois ans suivant la promulgation de la loi. Un chapitre préciserait au passage le rôle du FSL (Fonds de solidarité pour le logement), en renforçant notamment sa capacité à soutenir les acteurs de l'intermédiation locative (associations, CCAS...)
Enfin, si l'intention est louable, le développement de la participation des personnes sans domicile à la définition et à l'évaluation des politiques les concernant laisse plus dubitatif. La même démarche avait été tentée pour le RSA, avec des résultats qui ne sont pas pleinement convaincants, surtout dans la durée.

Le Dalo revisité

Afin d'améliorer le droit au logement opposable (Dalo), le projet de loi permet le recours à des logements sociaux en bail glissant au profit de bénéficiaires du Dalo. Il donnerait au préfet la possibilité de faire appel au Siao pour orienter un bénéficiaire du Dalo vers une structure d'hébergement ou un gestionnaire de logements de transition, logements foyers ou résidences hôtelières à vocation sociale. Jusqu'à présent, cette orientation est assurée directement par le préfet et ses services.
Autre mesure d'assouplissement prévue : la possibilité pour la commission de médiation de requalifier un "recours hébergement" (pour se voir reconnaître une priorité d'accès) en "recours logement" (alors qu'aujourd'hui, il faut reprendre la procédure et formuler une nouvelle demande pour changer d'orientation en cours de démarche).
Enfin, les règles de domiciliation seraient simplifiées, en alignant les dispositions relatives aux bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat (AME) et aux demandeurs d'asile sur les règles de droit commun prévues par la Code de l'action sociale et des familles.

Habitat participatif

Une trentaine d'articles serait introduite dans le Code de la construction et de l'habitation, afin de "créer de nouvelles formes d'accès au logement par l'habitat participatif". Les "sociétés d'habitat participatif" pourraient prendre la forme d'une coopérative d'habitants ou d'une société d'autopromotion, comme l'avait déjà annoncé Cécile Duflot (voir notre article ci-contre). Si la création de ce nouveau type d'acteur de l'habitat ne suffira sans doute pas à résoudre la crise du logement, elle répondrait - en sécurisant la démarche - à une demande d'un habitat plus solidaire.

La Peec devient une politique publique

Un chapitre consacré à la réforme de la participation des employeurs à l'effort de construction (Peec) entérinerait la mise sous tutelle de cette forme de financement, dont le fondement est pourtant de nature privée. Sur ce plan, Alur ne ferait que donner un cadre juridique à une intégration complète de la Peec à la sphère publique, déjà largement réalisée de fait par le précédent gouvernement, après les affaires qui ont secoué ce secteur.
Certes, le texte prévoit un "retour à la contractualisation entre l'Etat et Action logement" qui romprait avec "la gestion unilatérale par l'Etat retenue dans la période précédente", a précisé Cécile Duflot. Toutefois la convention quinquennale avec l'UESL (Union des entreprises et des salariés pour le logement) pourrait bien s'apparenter à une classique convention d'objectifs et de gestion (COG) et il est à craindre que la marge de manœuvre d'Action logement se révèle des plus limitées, surtout en période de disette budgétaire.
Le projet de loi renforcerait, par ailleurs, le rôle de l'UESL comme tête de réseau des CIL (comités interprofessionnels du logement, qui collectent le "1%"). L'Union deviendrait ainsi garante de l'équilibre entre les ressources et les emplois et de la liquidité du réseau, mais aussi responsable de l'animation de la politique de gestion des risques et du suivi et de l'évaluation de la gestion des CIL. Mais, dans le même temps, l'Etat renforcerait ses propres prérogatives dans divers organismes satellites, comme l'Association foncière logement (AFL) et l'Association pour l'accès aux garanties locatives (Apagl).
Enfin, dans un souci de simplification, le projet de loi supprimerait l'agrément à collecter des organismes HLM.

Contrôle renforcé pour les organismes de logement social

Le projet de loi entend améliorer le contrôle du secteur du logement social ou, plus précisément, "à harmoniser et sécuriser le cadre d'action des organismes de logement social, notamment dans un contexte européen de plus en plus exigeant". Pour cela, le texte donnerait un cadre législatif à certaines interventions des organismes HLM, comme la possibilité d'intervenir dans le redressement des copropriétés dégradées (cf. supra) ou - à titre subsidiaire - de construire des établissements d'hébergement ou de louer des logements conventionnés à des organismes agréés, à des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et à des centres d'hébergement d'urgence. Les organismes HLM pourraient également entrer au capital des sociétés d'habitat participatif, en contrepartie d'un droit de jouissance sur un quota correspondant de logements.
Sur un plan plus juridique, le projet de loi entend mettre la législation française en cohérence avec la décision du 20 décembre 2011 de la Commission européenne relative à la compatibilité des aides d'Etat octroyées aux organismes HLM au titre des compensations de service public. Il soumettrait également les SEM de construction et de gestion de logements sociaux à un agrément pour leurs activités de bailleur social.
Diverses mesures de simplification ou de cohérence sont aussi prévues : harmonisation de l'utilisation de l'indice de référence des loyers, désignation systématique de l'EPCI compétent en matière d'habitat comme premier échelon de rattachement des offices publics de l'habitat (OPH), possibilité - en cas de liquidation d'un OPH - d'attribuer un partie du boni de liquidation à une collectivité territoriale (en libre emploi)...

Le CGLLS confortée

Dans le même esprit, le projet de loi réformerait les missions et les procédures de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). La principale novation serait que la caisse aurait désormais accès - au même titre que l'Etat - aux comptes financiers des organismes de logement social. En outre, la CGLLS se verrait confier la gestion du fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux, institué par la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

Garantie universelle des loyers

La future GUL (garantie universelle des loyers) du projet de loi Alur vise à rassurer les bailleurs contre le risque d'impayés, favoriser la mise en location, faciliter l'accès au logement et prévenir les expulsions. Il serait mis en place sur l'ensemble du parc privé (meublés compris) à destination de "tous" les locataires et de "tous les propriétaires bailleurs (personnes physiques ou morales)". Le projet de loi envisage l'entrée en vigueur de la GUL au plus tard le 1er janvier 2016. Son financement serait "relativement modéré", a assuré la ministre, rappelant que les impayés représentent en France seulement 2% à 2,5% de la totalité des loyers perçus, et sont dus dans 70% des cas à des accidents de la vie (chômage, divorce, maladie, etc.), les locataires de mauvaise foi étant une minorité.

Relations locataires-propriétaires

Concernant les rapports entre propriétaires et locataires dans le parc privé, plusieurs dispositions visent à sécuriser le contrat de location, avec en particulier la création d'un bail type (qui sera défini par décret), une amélioration de l'information des locataires, une harmonisation du contenu de l'état de lieux, la définition de nouvelles modalités de restitution du dépôt de garantie... Des dispositions spécifiques sont prévues pour protéger les locataires de logements meublés. Conformément à l'article 40 la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs (aménagé pour l'occasion), certaines de ces dispositions s'appliqueraient aux baux HLM et à ceux relevant de la loi de 1948.

Professions de l'immobilier

C'est le sujet le plus sujet à polémique actuellement : le renforcement de la formation, de la déontologie et du contrôle des professions de l'immobilier. Des dispositions qui modifient en profondeur la loi Hoguet du 2 janvier 1970, et qui n'ont pas d'incidence directe sur les collectivités.