Urbanisme - Projet de loi Alur : une réforme ambitieuse du droit de l'urbanisme

Sur son seul volet urbanisme, le projet de loi "pour l'accès au logement et un urbanisme rénové" dit "Alur", présenté ce 26 juin en Conseil des ministres par Cécile Duflot, fait déjà figure de monument (sur les mesures logement, voir ci-contre notre autre article daté du 26 juin). Ce texte, qui vise à "lutter contre la fracture résidentielle et le désordre urbanistique", selon les termes de la ministre du Logement, entend à la fois "engager la transition écologique des territoires" et "moderniser les règles d'urbanisme". "Notre ambition est de répondre à la crise du logement en construisant plus et mieux, tout en préservant les espaces naturels et agricoles", a affirmé Cécile Duflot au cours d'une conférence de presse.
Pour construire des logements là où se situent les besoins, le texte prévoit d'abord des mesures de densification en zone urbaine, à commencer par les quartiers pavillonnaires. Il propose de supprimer tout à la fois la disposition de la loi Urbanisme et Habitat de 2003 qui fixe une taille minimale de terrain, ainsi que le coefficient d'occupation des sols (COS). Il veut aussi faciliter la subdivision des lots pour les lotissements. Ainsi, la majorité qualifiée requise pour que les colotis donnent leur accord sur une modification des documents du lotissement ou sur une subdivision du lot est abaissée à la moitié des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie du lotissement ou aux deux tiers des propriétaires détenant au moins la moitié de cette superficie.
Le projet de loi entend aussi "moderniser le droit de préemption pour mobiliser des gisements fonciers". Ce droit de préemption est fréquemment utilisé par les collectivités pour réaliser une opération d'intérêt général mais il est souvent source de contentieux (40% des décisions de préemption font l'objet d'un recours). Pour mettre en oeuvre des politiques foncières plus efficaces, le gouvernement veut fixer un cadre juridique sûr au droit de préemption. Le projet de loi va donc renforcer l'exercice de ce droit par le préfet, dans les 197 communes qui affichent un retard par rapport à leurs obligations de construction de logements sociaux. Malgré l'avis défavorable d'une commune, le préfet pourra ainsi préempter tout type d'immeubles, quel que soit leur régime de propriété, dès lors qu'ils sont affectés au logement. Les modalités de mise en oeuvre du droit de préemption seront aussi sécurisées : les intercommunalités pourront ainsi se doter d'une zone d'aménagement différé locale, où s'appliquera leur droit de préemption et les collectivités pourront avoir plus d'information sur un bien et le visiter avant de préempter.
Pour freiner l'artificialisation des sols, le texte veut aussi favoriser le reclassement en zones naturelles des anciennes zones à urbaniser. "On observe aujourd'hui dans les PLU un surdimensionnement des zones ouvertes à l'urbanisation, sans que cela corresponde à l'usage des terrains ni à la réalité des projets d'aménagement envisagés, estime le ministère. Ainsi, bien souvent, sont classées 2AU [zones à urbaniser pas encore constructibles et distantes des réseaux de voirie, eau, assainissement et électricité, NDLR] des zones destinées à constituer une réserve foncière purement 'théorique'. En outre, les zones 1AU [zones à urbaniser constructibles et proches de réseaux] sont trop souvent privilégiées pour l'accroissement d'une commune ou d'un quartier, au détriment d'une optimisation du tissu déjà urbanisé (zones U)."
Pour permettre un "juste dimensionnement" des ouvertures à l'urbanisation, le projet de loi prévoit donc que les zones classées 2AU il y a plus de 9 ans et qui ne font l'objet d'aucun projet d'aménagement seront reclassées en zones naturelles. Si une collectivité prévoit de modifier son PLU pour faire passer une zone 2AU en zone 1AU, il faudra que ce soit sur la base d'une délibération motivée, démontrant que cette ouverture à l'urbanisation est rendue nécessaire par un tissu urbain (zones U) qui n'offre pas d'autres possibilités pour la construction.

Halte au "mitage" et à l'étalement urbain

Le projet de loi comporte aussi des dispositions pour lutter contre le "mitage", autrement dit le grignotage des terres autrefois dévolues à l'agriculture par des constructions implantées dans des zones rurales ou en périphérie des agglomérations. Certains principes limitant la constructibilité seront donc renforcés. Dans les communes non couvertes par un document d'urbanisme, la possibilité de recourir à une délibération motivée du conseil municipal sera supprimée, afin de limiter le nombre d'exceptions à la règle d'inconstructibilité. En revanche, les dérogations déjà prévues par le Code de l'urbanisme seront maintenues (constructions nécessaires à l'exploitation agricole ou à des équipements collectifs, constructions incompatibles avec le voisinage des zones habitées…). Dans les communes couvertes par un PLU, le projet de loi prévoit de rendre exceptionnelle la possibilité d'utiliser le "pastillage", qui permet de délimiter, en zone agricole et naturelle, des secteurs de taille et de capacité limitées. Pour maîtriser davantage l'urbanisation sur ces territoires, ces "pastilles" seront désormais délimitées avec l'accord du préfet et après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles.
Le texte prévoit encore trois séries de mesures pour lutter contre l'étalement urbain. La première consiste à renforcer l'ingénierie foncière. Pour cela, le gouvernement souhaite doter l'ensemble des territoires, "autant que nécessaire", d'établissements publics fonciers (EPF) d'Etat et/ou locaux. Pour ces derniers, la loi définira des missions et objectifs similaires à ceux des EPF d'Etat, afin d'inscrire leur action "au service de la production de logements, de la lutte contre l'étalement urbain et de la promotion du développement durable", insiste le ministère.
Deuxième type de mesure pour lutter contre l'étalement urbain et mieux prendre en compte le volet environnemental dans les politiques locales d'aménagement et de planification : la suppression des plans d'occupation des sols (POS) pour encourager les collectivités à se doter d'un plan local d'urbanisme (PLU). "Les POS, n'ayant fait l'objet d'aucune évolution depuis de nombreuses années et n'étant pas en révision, font souvent obstacle à la mise en oeuvre de politiques nationales notamment en matière d'environnement ou de logement. Or, on trouve notamment des POS dans des régions où les enjeux environnementaux et les tensions sur le marché du logement sont importants, en particulier l'Ile-de-France et Provence-Alpes-Côte d'Azur", justifie le ministère. Le projet de loi précise aussi qu'en l'absence de transformation en PLU au 31 décembre 2014, le POS devient caduc et le territoire qu'il couvre se voit appliquer le règlement national d'urbanisme (RNU).
Troisième série de mesures destinées à lutter contre l'étalement urbain : la maîtrise de l'aménagement commercial, notamment en périphérie des villes. Plus de 3 millions de mètres carrés de surface de vente sont autorisés chaque année, alors que les friches commerciales se multiplient du fait de l'obsolescence des implantations. Le projet de loi veut donc mettre un coup d'arrêt au développement de ces friches en créant pour les porteurs de projets d'équipements commerciaux une obligation d'organiser la remise en état du terrain ou de traiter une friche. Pour limiter la consommation d'espaces et l'imperméabilisation des sols, la superficie des parcs de stationnements des équipements commerciaux sera aussi limitée. Alors que le Code de l'urbanisme fixe actuellement un plafond équivalent à 1,5 fois la surface bâtie, le projet de loi veut abaisser le plafond de façon à ce que la superficie du parking soit égale au maximum à 1 fois la surface du bâti, et même 0,75 fois quand il s'agira d'un projet de grande ampleur supérieur à 5000 m2 de surface de plancher.
Le projet de loi va aussi soumettre à autorisation d'exploitation commerciale la localisation des "drive", ces points de retrait permettant au client de venir retirer ses achats sans sortir de son automobile. Depuis trois ans, ils connaissent une véritable explosion : entre janvier 2012 et février 2013, on a ouvert l'équivalent de 5 "drive" par jour, tandis que 87 ouvertures étaient annoncées rien que sur le mois de janvier 2013. Le projet de loi Alur veut réguler leur implantation : ils ne pourront s'installer qu'au sein des zones urbanisées, dans les zones commerciales existantes, à proximité des lieux de vie et d'activités habituellement fréquentés par les consommateurs.

Quand le PLU intercommunal devient la règle

Le texte comporte aussi tout un volet de mesures pour moderniser les règles d'urbanisme. La plus emblématique concerne le transfert automatique de la compétence PLU aux communautés de communes et d'agglomération, une disposition loin de faire l'unanimité chez les élus. "Le dispositif sera suffisamment souple pour qu'il soit adapté aux communautés dans leur grande diversité, prévient le ministère. Par exemple, le projet de loi aménagera les conditions dans lesquelles les plans locaux de l'habitat et les plans de déplacement urbain devront être intégrés ou non dans le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), en fonction de la taille des regroupements de communes". Pour Cécile Duflot, "le PLUi permettra le dialogue entre les communes sur un projet partagé" et constitue à ce titre "une chance pour les communes rurales". "Nous sommes aujourd'hui confrontés à des enjeux qui exigent d'être pris en compte sur un territoire large, cohérent et équilibré, a-t-elle souligné. De plus, en mutualisant les moyens et les compétences, le PLUi permet aux communes de faire des économies."
Le projet de loi Alur veut aussi "renforcer la participation des citoyens en amont des projets". "Le droit actuel prévoit la réalisation d'enquêtes publiques en fin de procédure. Or, la concertation préalable est essentielle à l'acceptation du projet et permet de limiter les risques de contentieux", justifie le ministère. Il existe déjà des procédures de participation du public pour les projets et documents d'urbanisme ayant une incidence importante sur l'environnement. Ainsi, un débat public doit être organisé pour les projets d'aménagement ou d'équipement à fort impact environnemental (construction d'autoroute, de ligne ferroviaire…). Pour l'élaboration ou la révision des documents d'urbanisme (Scot, PLU) et la création de ZAC, une concertation doit être menée pendant toute la durée de l'élaboration du projet. Mais les autorisations individuelles dans les communes non couvertes par un document d'urbanisme ne font actuellement l'objet d'aucune participation du public. Le projet de loi prévoit donc que soient mis à disposition du public les projets soumis à permis de construire situés dans une commune non couverte par un document d'urbanisme, lorsque l'autorité environnementale n'aura pas jugé nécessaire la réalisation d'une étude d'impact, ainsi qu'une une modalité de concertation dès l'avant-projet et tout au long de la procédure, qui constituera une alternative à l'enquête publique dont l'arrivée est jugée trop tardive pour une prise en compte effective des incidences environnementales.
Enfin, le projet de loi Alur souhaite clarifier la hiérarchie des normes dans les documents d'urbanisme. "Dans un contexte de multiplication de normes supérieures qui s'imposent à la fois au schéma de cohérence territorial et au PLU, le risque d'incohérences augmente, entraînant des risques juridiques de plus en plus nombreux", explique le ministère. Dans un souci de simplification, le gouvernement veut faire du Scot l'unique document intégrant les documents de rang supérieur. Les élus qui élaborent leur PLU n'auront plus que le Scot à examiner pour assurer le lien juridique entre le PLU et les normes supérieures. De plus, afin que l'intégration des différents documents soit plus rapidement effective, il est prévu une mesure de réduction du délai pour la mise en compatibilité du PLU avec le Scot. Celui-ci est ramené de trois à un an.
Le projet de loi sera examiné à l'Assemblée nationale en septembre et au Sénat en octobre, pour une promulgation au plus tard en mars 2014, avant les élections municipales.