Urbanisme - Plans locaux d'urbanisme intercommunaux : état des lieux entre deux réformes

Où en sont les plans d'urbanisme intercommunaux (PLUI) aujourd'hui ? La loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 en a fait une règle de principe inscrite dans le Code de l'urbanisme. Trois ans après, l'avant-projet de loi de décentralisation veut faire évoluer le Code général des collectivités territoriales (CGCT) pour faire du PLU un élément obligatoire de la compétence "aménagement de l'espace" des communautés de communes et d'agglomération. C'est dans ce contexte que l'Assemblée des communautés de France (ADCF) vient de publier une étude identifiant les bonnes pratiques liées au PLU intercommunal. L'ADCF a mené pour cela une enquête auprès des quelque deux cents communautés d'ores et déjà compétentes en matière de PLU et interrogé de nombreux acteurs nationaux et locaux – 18 présidents de communautés ou vice-présidents à l'urbanisme apportent leurs témoignages – pour voir comment s'est effectué le transfert de compétence et comment cette dernière est aujourd'hui exercée en concertation avec les communes.

De multiples motivations pour le transfert de compétence

Les motivations citées par les communes pour transférer leur compétence PLU à l'intercommunalité sont multiples. Certaines le font pour répondre à des enjeux territoriaux, démographiques, économiques, environnementaux qui changent d'échelle. D'autres y voient le moyen de mettre en oeuvre les orientations communautaires déjà élaborés dans un cadre intercommunal (schéma de cohérence territoriale, charte paysagère, charte de pays, schéma de développement touristique, programme local de l'habitat, plan de déplacements urbains, Agenda 21, etc.) et d'approfondir la cohérence des politiques publiques – 41% des communautés qui dressent le bilan de l'exercice de leur compétence PLU citent cet avantage comme premier motif de satisfaction. Le cadre intercommunal est aussi vu comme un moyen de mieux asseoir le portage politique du PLU. Dans de nombreux endroits, le PLU intercommunal apparaît aussi comme le tout premier document d'urbanisme opposable aux tiers dont se dote le territoire. L'étude de l'ADCF montre ainsi que dans 56% des communautés compétentes, les communes relevaient toutes ou majoritairement du domaine d'application du règlement national de l'urbanisme (RNU) avant de décider de doter leur communauté de la compétence PLU. "La maîtrise d'ouvrage communautaire du PLU est également motivée par la volonté de mutualiser les ressources d'ingénierie et les moyens financiers", relève encore l'étude de l'ADCF. Dans certains cas, l'élaboration d'un PLU communautaire répond aux besoins de projets particuliers d'aménagement dépassant les limites communales – dans le cas de friches militaires, par exemple. Au final, quatre communautés sur cinq tirent un bilan positif de l'exercice de la compétence "élaboration des documents d'urbanisme". 3% seulement en dressent un bilan plutôt négatif. Principales raisons invoquées : le manque de moyens financiers et techniques pour élaborer un PLU intercommunal, jugé plus complexe qu'un PLU municipal, et la complexité accrue de la gouvernance compte tenu de la pluralité des intérêts en présence.

Des leviers et des freins

Parmi les facteurs facilitant le transfert de la compétence PLU à la communauté, l'étude met en avant l'existence d'habitudes de travail collectif à l'échelle communautaire ou une "politique des petits pas" qui a permis à des élus de prendre progressivement conscience du caractère intercommunal du fonctionnement de leur territoire. Autres leviers cités : les effets d'entraînement suscités par les PLUI réussis dans les communautés voisines, les échos du Grenelle dans les territoires, l'implication des services déconcentrés de l'Etat, le volontarisme d'un élu "moteur" sur les questions d'urbanisme et un contexte général de redéfinition des compétences de la communauté allant vers plus d'intégration. A l'opposé, un quart des communautés déclarent que les confusions entre les responsabilités de planification, de délivrance, d'instruction ont été de nature à perturber et fortement ralentir leur débat sur le transfert de la compétence PLU. D'autres freins sont aussi invoqués, comme l'absence de référence à d'autres communautés pouvant servir de modèle, la crainte du dessaisissement de la maîtrise du droit du sol ou les échos négatifs sur la complexité du PLUI.
Dans son analyse des bonnes pratiques, l'étude de l'ADCF détaille à la fois les atouts du tandem élus municipaux-délégués communautaires d'une part et élus-techniciens d'autre part. Elle donne aussi la parole aux élus sur la manière dont ils ont géré la relation avec leurs administrés dans le PLUI.

Nouveaux enjeux

La dernière partie de l'étude passe en revue les nouveaux enjeux issus de la loi Grenelle 2 et de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales. Sur le terrain, le principe de l'élaboration d'un document unique pour promouvoir un urbanisme réellement communautaire fait relativement consensus. Mais beaucoup d'acteurs considèrent que dans les communautés comportant un grand nombre de communes, celles-ci gagneraient à être autorisées à porter plusieurs procédures de PLU à l'échelle de "secteurs" regroupant chacun plusieurs communes organisées autour de pôles de vie. La fusion des documents PLU/PLH/PDU trouve un écho largement positif auprès des communautés qui adhèrent au principe général, souligne encore l'étude. Elle est souvent perçue comme une évolution logique du travail de transversalité et de mise en cohérence des politiques publiques et des documents. Mais les questions de faisabilité et de mise en oeuvre de la fusion restent nombreuses, et une large part des communautés sont dans l'expectative. Ainsi, près de la moitié des communautés potentiellement concernées par la fusion des documents ne se prononcent pas quant à la pertinence de cette disposition. Du fait de la réforme des collectivités territoriales issue de la loi du 16 décembre 2010, qui prévoit notamment l'achèvement de la carte intercommunale et la rationalisation des périmètres existants, 71% des communautés compétentes en matière de PLU s'attendent à voir leur périmètre évoluer. La réforme peut les concerner à deux titres, rappelle l'étude : leur compétence PLU, dont le caractère intercommunal pourrait être remis en question en cas de fusion et leurs documents d'urbanisme (en cours ou exécutoires) qui verraient leur périmètre évoluer. En tout état de cause, la compétence PLUI semble faire consensus. "Les rares cas de restitution probable aux communes de la compétence PLU (six cas recensés dans le cadre de l'enquête) ne proviennent que de communautés dont le périmètre sera amené à évoluer. Difficile cependant de tisser un lien de cause à effet si l'on pense que 90% des communautés aujourd'hui compétentes estiment que le transfert de compétence est un acquis (même s'il peut parfois faire l'objet de controverse) alors que 70% d'entre elles devraient connaître des évolutions de périmètre".