"Le régime indemnitaire des policiers municipaux est largement arrivé au bout des marges de manœuvre qu’il pouvait offrir"

Localtis : Vous déplorez dans votre rapport une police municipale qui "peine à être attractive". La forte croissance des effectifs ces dernières années n’invalide-t-elle pas la thèse ? La vacance incontestable des postes ne s’explique-t-elle pas seulement par la généralisation des polices municipales (dernièrement à Paris) et l’élargissement de leur périmètre d’intervention ?

Nathalie Koenders : France urbaine dresse un double constat.

Tout d’abord, la filière Police municipale connaît d’importantes difficultés de recrutement et de fidélisation dont témoignent les employeurs urbains : un benchmark que nous avons mené auprès de nos membres fait état d’une vacance moyenne de sept postes de policiers municipaux par membre interrogé, ce qui est très significatif. De façon plus globale, nous décelons les signes d’un problème d’attractivité au travers d’éléments objectifs que sont la baisse de la sélectivité des concours et le fait que de nombreux lauréats ne sont finalement pas recrutés car leur projet professionnel ne correspond pas aux besoins de recrutement des employeurs urbains. Il y a donc bien un problème général, multifactoriel, qui a des traits communs avec les difficultés rencontrées pour d’autres métiers territoriaux mais qui présente aussi quelques particularités propres aux polices municipales. Aussi, dans ce contexte général, contrairement à certaines idées reçues, la création de la police municipale à Paris n’a pas "aspiré" de facto les effectifs de polices franciliennes.

Ensuite, nous faisons un deuxième constat : des besoins de recrutement inédits sont devant nous à la fois du fait des nouveaux besoins portés par les villes au nom de leurs politiques de sécurité publique locale et des remplacements de départs à la retraite.

Ce double constat n’est en aucun cas un paradoxe : il témoigne du double défi que nous devons relever et qui a conduit France urbaine à formuler des propositions pour le relever.

Vous relevez que la perception des jeunes envers les acteurs des missions de sécurité est globalement favorable. Pour autant, les concours ne font pas le plein. Comment l’expliquer et y répondre ?

En effet, selon l’étude menée par le Continuum Lab et le Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof), la confiance des jeunes envers les acteurs des missions de sécurité et de justice est globalement favorable puisque "en quête de sens et d’engagement au service des autres, les jeunes sont attirés par les métiers de la sécurité et de la justice".

Pour autant cette confiance ne se traduit pas en effet aujourd’hui par une attractivité effective des métiers des polices municipales, à en juger tout d’abord par la baisse de la sélectivité des concours et par l’absentéisme important des candidats inscrits.

Cet état de fait doit nous inviter à agir à la fois sur les conditions d’organisation des concours, sur le contenu de ces concours dont les épreuves ne reflètent pas suffisamment la réalité des compétences professionnelles attendues mais aussi, plus en amont, sur les voies de préparation qui ne sont pas réellement structurées et valorisées aujourd’hui. Il y a un véritable enjeu à mieux faire connaître à la fois les métiers des polices municipales et à mieux identifier les filières de formation (notamment baccalauréats professionnels) pour les promouvoir car elles pourraient à la fois constituer des viviers de candidats aux concours et des voies de préparation.

La période où l’abondance de candidatures aux postes dans la fonction publique territoriale permettait de se dispenser de ce travail et de ce questionnement est derrière nous.

Le rapport pointe un niveau des candidats à ces concours "problématiquement bas" et ce, alors qu’ils "ont souvent un diplôme supérieur au niveau requis". Vous préconisez l’aménagement des épreuves, notamment, sportives, ou encore celles de culture générale pour le concours de directeur de police municipale. Outre un cruel constat d’échec, faut-il y voir un nivellement par le bas ?

Absolument pas. Il n’y a aucune fatalité dès lors que l’on veille à répondre à deux enjeux. Tout d’abord celui du manque d’information et de préparation des candidats, qui renvoie à l’enjeu de structurer des voies de préparation. À cet égard, France urbaine préconise de développer et diversifier les préparations aux concours. Ensuite, il existe aujourd’hui un décalage réel entre les attendus exprimés au travers des épreuves qui sont soit disproportionnés (comme en témoigne l’exemple des épreuves sportives, qui excluent beaucoup de bons candidats du fait d’un barème qui renvoie à des performances exceptionnelles et non à l’endurance), soit décalés par rapport aux compétences professionnelles et opérationnelles réellement attendues une fois en poste.

Il s’agit là d’une difficulté supplémentaire dans la fonction publique : alors que recruter implique de promouvoir des métiers, nous devons aussi amener les candidats potentiels à passer des concours dont l’académisme peut parfois décourager des candidats qui présentent pourtant de réelles aptitudes professionnelles.

Le rapport souligne que la doctrine d’emploi joue un rôle clé pour renforcer l’attractivité d’une commune. Des syndicats revendiquent la définition d’une doctrine d’emploi applicable sur l’ensemble du territoire. Ne serait-ce pas un moyen de lutter contre le phénomène de "concurrence forte entre employeurs, aux frontières de la légalité" que vous décrivez ?

Le phénomène de concurrence et de pratiques "à la frontière de la légalité" que nous pointons est d’abord le fruit d’un système de rémunération à bout de souffle, qui offre peu de marges de manœuvre aux employeurs et qui présente d’importants retards par rapport à la rémunération dans d’autres filières.

S’agissant de la doctrine d’emploi, il convient de rappeler que, à l’aune du principe de libre administration cher à France urbaine, chaque collectivité reste libre de choisir sa propre doctrine d’emploi. C’est d’ailleurs pour cela que le groupe de travail a tenu à valoriser la diversité des polices municipales qui existent en France et à se garder de toute préconisation à cet égard.

Dans l’ensemble, les membres de la commission sécurité et prévention sont davantage favorables à recentrer le rôle de la police municipale dans une action de proximité et de contact avec la population (incivilités, problèmes du quotidien, etc.) plutôt que celle dite "d’intervention". Si le cadre juridique actuel fixe déjà les missions des agents il serait intéressant de pouvoir clarifier le rôle des polices municipales dans un contexte où les maires font face parfois à des déports de charges de la part des autres forces de sécurité intérieure.

Comme nous le soulignons dans notre contribution, il y a aussi un enjeu à donner une identité plus forte et plus visible de ce qu’est une police municipale. Cette identité implique précisément qu’elle ne se confonde pas avec la police nationale. Ainsi, tout en gardant des doctrines d’emploi diversifiées, il y a un intérêt à développer et valoriser ces métiers mais surtout leur donner une lisibilité (prévention, désescalade, régulation, tranquillité publique, etc.).

En outre, les policiers municipaux ont le choix d’intégrer les collectivités selon chaque projet politique qui y est porté. Et si la doctrine d’emploi peut être un déterminant pour les candidats, cela renvoie aussi aux aspirations personnelles de chaque candidat. Ainsi l’idée de définir une doctrine d’emploi applicable sur l’ensemble du territoire national serait non seulement contraire au principe de libre administration des collectivités mais ne résoudrait en rien les tensions de recrutement entre employeurs.

Vous déplorez "le rôle du régime indemnitaire, qui s’est accru au fil des années sous l’effet mécanique de la stagnation du traitement indiciaire", et préconisez dans le même temps de rendre les agents de police municipale éligibles au RIFSEEP "de droit commun". N’est-ce pas contradictoire ? Ce recours accru au régime indemnitaire n’est-il pas nécessaire pour retenir les lauréats qui fuient les villes et régions les plus exposées aux "incivilités", constat dressé dans le rapport ?

Nous sommes bien confrontés à deux réalités. La première, qui concerne la fonction publique territoriale en général, tient à la stagnation prolongée du point d’indice, qui a déporté les leviers d’attractivité et de pouvoir d’achat à la main des employeurs vers le levier indemnitaire. Cet état de fait a abouti à des concurrences entre employeurs, même lorsqu’elles n’étaient pas recherchées. La deuxième réalité est propre aux polices municipales : la filière sécurité présente aujourd’hui un retard très important par rapport aux autres filières s’agissant du régime indemnitaire. La structure de ce dernier est peu lisible [Ndlr : en ce sens, voir une réponse ministérielle du 15 novembre dernier] et ses plafonds sont très inférieurs à ceux du RIFSEEP. Ainsi, alors que le régime indemnitaire est devenu un enjeu déterminant d’attractivité, celui des policiers municipaux est largement arrivé au bout des marges de manœuvre qu’il pouvait offrir, donnant lieu à des jeux de concurrence déloyale de certains employeurs se plaçant aux frontières de la légalité. Il est donc devenu un handicap pour les employeurs soucieux de s’inscrire dans le cadre statutaire, qui sont devenus impuissants devant les enjeux de fidélisation de leurs policiers municipaux.

C’est la raison pour laquelle nous voyons dans l’extension du RIFSEEP aux polices municipales un vecteur de simplification, qui (re)donnerait des marges de manœuvre aux employeurs et permettrait de revaloriser ces métiers.

La formation continue de constituer un goulot d’étranglement qui conduit notamment les collectivités à privilégier le recrutement par voie de détachement d’agents de l’État déjà formés – dont vous déplorez par ailleurs qu’ils ne soient pas soumis à l’engament de servir. Ce détachement a été facilité en 2020, au grand dam des syndicats de policiers municipaux qui estiment que les missions ne sont pas identiques et qui soulignent les dommages collatéraux sur le déroulement de leur carrière. Ne faudrait-il pas le restreindre ?

Compte tenu des besoins des collectivités en termes d’effectifs, restreindre ces détachements serait contreproductif. Il convient également de bien distinguer les enjeux relatifs à la formation initiale et ceux relatifs à la formation continue. Pour autant, France urbaine est consciente des difficultés que la situation peut poser et a émis une série de propositions sur leur formation et la gestion de leurs carrières mais aussi sur l’engagement de servir qui ne s’applique pas aux agents occupant des postes par voie de détachement.

Par ailleurs, nous devons veiller à distinguer les enjeux : la perception de dommages collatéraux sur le déroulement des carrières peut aussi provenir du manque de fluidité des promotions internes, qui constitue une réalité objective, intrinsèque à la filière sécurité.

Le rapport juge la création d’une école nationale de formation des polices municipales "pas pertinente" et lui préfère des écoles territorialisées. Pouvez-vous nous en dire davantage sur ces écoles ?

Lors d’une réunion entre les membres du groupe de travail et les représentants du CNFPT, ces derniers avaient pu rappeler que l’établissement public comptait créer 4 écoles de formation, à Meaux, Marseille, Angers et Montpellier (en travaux mais déjà existants et rapidement mobilisables via une optimisation foncière).

À moyen terme, ces centres de regroupement de formation permettront des départs en formation rapide et des conditions de formation optimisées (afin de prendre en compte tant les exigences réglementaires évolutives et nouvelles, que les besoins croissants des collectivités (stand de tir, dojo, salles de cours sont ainsi prévus dans les équipements spécifiques qui seront créés). Comme l’appelle de ses vœux France urbaine, les policiers municipaux auront ainsi accès aux mêmes types d’équipements sur chaque site et ces derniers garantiront un égal accès à la formation et amélioreront les conditions de formation sur le territoire. A priori, ces sites permettront d’accueillir un nombre plus important de stagiaires en même temps.

Aussi, la répartition des sites sur l’ensemble du territoire national offrira des temps de déplacements relativement homogènes aux agents. Avec ces futurs sites, les policiers municipaux n’auront donc plus à se rendre dans les nombreuses infrastructures afin de suivre les dispositifs de formation réglementaires auxquels ils sont assujettis. Dans des conditions optimales, ces centres doivent donc permettre de mieux structurer l’organisation des formations initiales d’application des agents et de coordonner les formations continues obligatoires. Dans les prochains mois, France urbaine suivra avec une attention particulière, en lien avec le CNFPT, le déploiement de ces centres et leur montée en charge opérationnelle.

Création d’un cadre d’emploi sur 3 grades, octroi de la bonification quinquennale, classement de l’ensemble de la filière en catégorie "B active", suppression des seuils limitant les recrutements, création d’un cadre d’emploi pour les agents de surveillance de la voie publique, mise en place d’indicateurs nationaux des polices municipales afin de mettre en valeur leurs actions… Vous reprenez dans vos propositions un grand nombre de revendications portées par les syndicats. Quel accueil ces derniers ont-ils réservé à votre rapport ? Quels sont les éventuels points d’accroche ?

Comme à son habitude, France urbaine a fait le choix d’engager un travail de fond, et avec cette contribution, de retenir une approche globale en auditionnant toutes les parties prenantes. Les organisations syndicales occupent une place à part entière à cet égard et le souci du dialogue social, qui a toujours animé France urbaine, nous a logiquement conduits à engager le dialogue avec elles. Les membres ont d’ailleurs eu l’occasion de se réunir à Marseille afin d’auditionner l’ensemble des organisations de la filière, à qui il a été proposé de venir témoigner, des enjeux et de leurs propositions visant à répondre aux défis de recrutement et de fidélisation dans les polices municipales. 

L’accueil réservé à la contribution a été globalement très positif même si, au-delà des points de convergence mentionnés, nous avons pu logiquement constater quelques divergences d’approches sur le rôle du concours dans le pourvoi des emplois ou sur la pertinence d’un alignement du régime indemnitaire sur le RIFSEEP en tant que tel, qui n’était pas partagée par toutes les organisations syndicales.

Ce dialogue engagé, qui s’est prolongé après la diffusion de la contribution, nous semble extrêmement positif car si la contribution est, formellement, le point d’arrivée des travaux de notre groupe, elle est aussi et surtout le point de départ des chantiers qui y sont préconisés et nous aurons à cœur d’en discuter avec les syndicats autant que cela sera utile.

Commission consultative des polices municipales aux abonnés absents, policiers municipaux initialement ignorés du Beauvau de la sécurité, oubliés de la circulaire du garde des Sceaux sur les atteintes aux forces de l’ordre, peu évoqués par la Lopmi ou dont les représentants ne parviennent pas à rencontrer le ministre de l’Intérieur depuis sa nomination... la profession s’estime "méprisée", avec le sentiment que le "continuum de sécurité" s’arrête aux portes du gouvernement. Qu’en pensez-vous ? Quel accueil ce dernier a-t-il réservé à vos propositions ?

France urbaine partage ce sentiment et regrette que les demandes d’audience adressées par les élus de France urbaine au ministre de l’Intérieur n’aient pas été suivies d’effets à ce jour. 

Nous notons cependant avec satisfaction que Dominique Faure [ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité] a été saisie du dossier des polices municipales et nous entrevoyons la possibilité d’un dialogue riche et constructif sur la base de notre contribution, que nous lui avons communiquée.

Nous serons donc particulièrement attentifs aux suites qui seront données à nos propositions et attendons avec impatience la remise en place de la CCPM. Nous aurons également une attention particulière quant à l’installation de la "direction des partenariats" annoncée au sein du ministère de l’Intérieur et le rôle qu’elle jouera dans le continuum de sécurité.