Mixité sociale - La loi SRU et son article 55 fêtent leurs 15 ans

"Il s'agit de la première loi d'ensemble sur le monde urbain et ses enjeux, d'une loi qui aborde dans une même démarche les différentes politiques publiques urbaines : transports, habitat, urbanisme ; d'une loi qui place les élus au cœur du dispositif et leur donne les moyens de façonner la ville de demain : une ville plus ouverte, plus accessible, plus humaine, plus solidaire." C'est par ce plaidoyer que Jean-Claude Gayssot, alors ministre de l'Equipement, des Transports et du Logement, a défendu face aux députés le projet de loi SRU, qui, adopté définitivement le 13 décembre 2000, fêtera son quinzième anniversaire ce dimanche. Une loi SRU dont l'article 55 (1), en imposant à certaines communes (2) l'obligation de construire des logements sociaux, est devenu le "marqueur" pour le plus grand nombre, mais qui a aussi introduit de nouveaux outils de planification urbaine toujours en vigueur (voir encadré).
Si à l'époque les débats ont été longs et houleux, révélant des positions dépassant les clivages partisans traditionnels, aujourd'hui, cette obligation de produire du logement social, imposée par l'Etat, "fait quasi consensus", estime Thierry Repentin, délégué interministériel à la mixité dans l'habitat.

Un dispositif profondément remanié depuis sa création

Initialement, l'article 55 de la loi imposait à certaines communes de disposer de 20% de logements sociaux sur leur territoire, à compter du 1er janvier 2002. Les "déficitaires" se voyaient alors prélever une partie de leurs ressources, et étaient soumis à des objectifs triennaux pour atteindre ce seuil de 20%. Depuis la promulgation de la loi en décembre 2000, le dispositif n'a cessé d'être précisé, consolidé, sous le constat de déséquilibres persistants, malgré "l'indiscutable effet de rattrapage" qu'il a malgré tout généré, selon un récent rapport du CGEDD (voir notre article du 9 décembre 2015).
Ainsi, dès l'année suivante, la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier contraint les communes déficitaires à inscrire dans leurs programmes locaux de l'habitat (PLH) des objectifs triennaux pour atteindre les 20% de logements sociaux, et introduit la procédure de constat de carence pour celles qui ne tiendraient pas ces objectifs "intermédiaires". Le préfet de département peut alors prendre un arrêté de carence, majorer le prélèvement de la commune, et conclure une convention avec un organisme HLM pour produire les logements manquants. Le dernier bilan triennal, qui porte sur la période 2011-2013, fait ainsi état de 221 communes carencées, de toutes couleurs politiques, dont 40% se trouvent en région Paca.

Loi handicap en 2005, loi ENL, Molle, "Duflot 1", Alur...

Puis, au cours des années 2000, diverses lois viennent préciser le dispositif : la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, celle du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, la loi Engagement national pour le logement (ENL) du 13 juillet 2006, ou encore la loi Dalo de mars 2007, et la loi Molle (de Mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion) de mars 2009. Au fil de ces textes, les typologies de logements locatifs sociaux à considérer pour dresser l'inventaire de chaque commune ont été diversifiées, les modalités de calcul du prélèvement ont été révisées pour tenir compte du potentiel fiscal de la commune, et le seuil minimal de logements sociaux à réaliser par période triennale a été relevé à 30% pour les EPCI dotés d'un programme local de l'habitat.
En 2013, le dispositif fait l'objet d'un renforcement majeur, via loi du 18 janvier relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite loi "Duflot 1", qui porte à 25% d'ici à 2025 le seuil de logements sociaux auquel sont soumises la plupart des communes urbaines assujetties à l'article 55. Entre autres modifications notables, la loi a également élargi le périmètre des communes concernées, et instauré le Fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux (FNDOLLTS), abondé par les majorations de prélèvement des communes carencées.
Enfin, la loi Alur du 24 mars 2014 a renforcé le pouvoir des préfets en cas de constat de carence posé sur une commune, leur offrant notamment la possibilité d'exercer la compétence de délivrance des permis de construire dans certains secteurs.

Préempter pour améliorer les équilibres de peuplement

"Les outils existent" pour que la loi s'applique pleinement, convient Patrick Kanner, ministre de la Ville. De fait, sur les quelque 1.130 communes soumises à l'obligation, "une cinquantaine de maires" resteraient "vraiment récalcitrants politiquement" estime-t-il, justifiant ainsi ses déplacements des derniers mois dans certaines communes en question, pour y signifier la volonté de l'Etat (à Ormesson-sur-Marne, dans le Var ou encore à Baisieux, voir nos articles ci-contre). La liste des 36 communes carencées épinglées par Matignon lors du dernier Ciec le 26 octobre dernier (voir notre article ci-contre du 27 octobre 2015), pourrait donc s'allonger d'une quinzaine de noms d'ici au prochain comité interministériel en la matière, annoncé pour le mois de mars. Si elles ne s'inscrivent pas d'ici là dans une démarche partenariale à travers l'élaboration d'un contrat de mixité sociale tel que proposé par l'Etat, ces irréductibles pourraient voir les préemptions de terrains par l'Etat se multiplier.
En permettant "sous la contrainte" la production de logements sociaux dans des villes où ils sont peu présents, ces préemptions pourraient figurer parmi les outils mis en avant dans le prochain projet de loi pour l'Egalité et la Citoyenneté, attendu en Conseil des ministres début 2016, pour améliorer les équilibres de peuplement.

AEF

(1) Codifié aux articles L.302-5 à L.302-9-4 du Code de la construction et de l'habitation.
(2) A savoir, sauf exemptions prévues dans la loi, les communes de plus de 3.500 habitants (1.500 en Ile-de-France) situées dans les agglomérations ou, depuis le 1er janvier 2008, membres d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25% ou 20% des résidences principales.

La loi SRU compte 208 autres articles

Moins connus que l'article 55, nombre des 209 articles de la loi Solidarité et Renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 ont pourtant fortement modifié les procédures de planification urbaine. Le Scot (article 3) a ainsi remplacé le schéma directeur, jugé alors "trop rigide". Élaboré à l'échelle du bassin de vie, par les élus, il fait l'objet d'une enquête publique. Le plan local d'urbanisme (article 4) remplace quant à lui le plan d'occupation des sols, et la carte communale est réformée pour offrir à toute commune qui le souhaite la compétence de délivrer le permis de construire - et non plus aux seules communes dotées d'un POS. S'ajoutent à ces dispositions une réforme de la fiscalité de l'urbanisme, la mise en place des plans de déplacements urbains, ou encore la création du Stif (Syndicat des transports d'Ile-de-France)...

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