Habitat - Loi de mobilisation pour le logement : ce qu'il faut retenir
C'est peu dire que la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a connu un parcours mouvementé. Lancée dès l'arrivée au pouvoir de François Hollande et Jean-Marc Ayrault, elle a été intégralement annulée par le Conseil constitutionnel pour non respect des pouvoirs du Parlement (et plus particulièrement du rôle des commissions). Le texte a dû alors reprendre son parcours à zéro, avant de passer à nouveau - cette fois-ci avec succès - l'épreuve du Conseil constitutionnel. A ces mésaventures juridiques, se sont ajoutées des complications plus matérielles, comme la polémique sur l'identification des terrains de l'Etat effectivement disponibles. Après ces péripéties, la loi du 18 janvier 2013 présente aujourd'hui un ensemble de dispositions à vocation très opérationnelle, dont les effets devraient commencer à se faire sentir au cours des prochains mois. En voici les principales.
La décote sur la vente des terrains de l'Etat
Le titre Ier de la loi est consacré à la mobilisation du foncier public en faveur du logement. Il comprend l'une des mesures les plus emblématiques du texte, même si son impact effectif reste encore à démontrer : la mise en place d'une décote - pouvant aller jusqu'à 100% - sur la vente de terrains appartenant à l'Etat et ses établissements publics, sous réserve qu'ils soient affectés à la réalisation de programmes de logements dont une partie au moins est composée de logements sociaux (articles 3 et 4). Ces terrains doivent être cédés à des personnes publiques : collectivités territoriales, EPCI à fiscalité propre, établissements publics fonciers, bailleurs sociaux... Pour la mise en œuvre de la décote, la loi assimile certains équipements à des logements sociaux : logements-foyers, résidences conventionnées pour étudiants, aires d'accueil des gens du voyage, accession sociale à la propriété... Dans les communes remplissant leurs obligations à l'égard de l'article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) - autrement dit ne faisant pas l'objet d'un constat de carence) -, les terrains "décotés" peuvent également être affectés à la réalisation équipements publics destinés, pour tout ou partie, aux futurs occupants des logements construits.
Le projet envisageait au départ une gratuité systématique, mais il a évolué vers le principe d'une décote, qui peut toutefois aller jusqu'à 100% (autrement dit la gratuité). Cette décote est cependant limitée à 50% pour les logements financés en prêts locatifs sociaux (PLS) - afin de privilégier la construction de logements sociaux au bénéfice des plus modestes - et pour les logements en accession sociale à la propriété. La décote et l'affectation des terrains cédés font l'objet d'une convention entre l'Etat (préfet de région) et l'acquéreur public. La loi prévoit un contrôle de l'obligation de production de logements sur les terrains cédés et des sanctions en cas de non réalisation du programme dans un délai de cinq ans (hors recours ou chantier d'archéologie préventive). Par ailleurs, et pour éviter tout risque spéculatif, l'avantage financier induit par la décote doit être intégralement répercuté dans le prix de revient des logements locatifs sociaux ou dans le prix de cession des logements en accession pour des publics modestes. Dans ce dernier cas, le primo-acquéreur doit en outre déclarer au préfet la vente éventuelle du bien dans les dix ans (et reverser la plus value, sans que celle-ci puisse dépasser le montant de la décote) ou appliquer les loyers fixés par le préfet en cas de location.
Une autre disposition (article 5) ouvre la possibilité d'utiliser les baux à construction (baux emphytéotiques) sur des terrains de l'Etat en vue d'y développer du logement social. Pour sa part, l'article 6 adapte le mécanisme de la décote au cas des communes et EPCI titulaires d'un droit de préemption urbain.
Conditions assouplies pour la réquisition de logements
Le titre II de la loi du 18 janvier 2013 est consacré au renforcement des obligations de logement social et comprend plusieurs mesures. Objets de débats animés, les articles 7 et 8 accroissent les possibilités de réquisition de logements vacants par les préfets, à travers plusieurs dispositions : la réduction à 12 mois (au lieu de 18) du délai au terme duquel la vacance peut être constatée et la limitation à 24 mois du délai dans lequel le propriétaire qui s'est engagé à réaliser des travaux en vue d'une mise en location (pour justifier la vacance) doit les réaliser, assortie de l'obligation de soumettre l'échéancier des travaux à l'approbation du préfet.
Le relèvement du quota de logements sociaux
Autre disposition importante - et elle aussi très discutée - figurant dans le texte (article 10) : le relèvement de 20% à 25% du taux minimum de logements sociaux dans le cadre de l'article 55 de la loi SRU. Cette disposition s'applique aux communes de plus de 1.500 habitants (Ile-de-France) ou de plus de 3.500 habitants (hors Ile-de-France), comprises dans une agglomération ou un EPCI à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants. Le taux de 20% de logements sociaux est en revanche maintenu pour les communes appartenant à une agglomération ou un EPCI à fiscalité propre "pour lesquels le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et aux capacités à se loger des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées" (la liste de ces agglomérations ou EPCI concernés fera l'objet d'un décret). Enfin, le taux de 20% est instauré pour les communes non assujetties jusqu'alors, mais qui connaissent une croissance rapide et durable et dont le "parc de logements existants justifie un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande". En dépit de cette extension, certaines communes restent exclues du champ de la loi SRU. Ces exemptions sont même étendues aux communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumise à une inconstructibilité résultant de risques naturels, technologiques ou miniers.
En termes de calendrier, ces nouveaux seuils et périmètres sont applicables à compter du 1er janvier 2014, sauf pour les communes connaissant une croissance démographie rapide et durable (1er janvier 2017). Ces différents quotas de logements sociaux devront être atteints, en tout état de cause, avant le 31 décembre 2025.
Sanctions renforcées pour les communes récalcitrantes
La loi du 18 janvier 2013 (articles 16 et 17) renforce également les sanctions à l'encontre des communes qui ne respectent pas leurs obligations en matière de logements sociaux et se trouvent donc en état de carence. La majoration qui peut être infligée par le préfet dans ce cas de figure, après consultation de la commission départementale ad hoc, peut aller jusqu'à une multiplication par cinq du montant du prélèvement. Cette disposition remplace la possibilité, jusqu'alors offerte au préfet, de doubler la majoration. La nouvelle majoration n'a toutefois pas de caractère automatique et le préfet peut prendre en compte la situation locale, et notamment les projets en cours de réalisation.
De même, la loi augmente le plafond des pénalités. De 5% des dépenses réelles de fonctionnement des communes sanctionnées, il pourra désormais aller jusqu'à 10%, du moins dans les communes disposant d'un potentiel fiscal important (supérieur ou égal à 150% du potentiel moyen des communes soumises à prélèvement). Enfin, deux autres dispositions durcissent le régime des sanctions. D'une part, les communes faisant l'objet d'un constat de carence peuvent se voir imposer 30% de logements sociaux locatifs dans toute opération de construction d'immeubles collectifs comportant plus de douze logements ou plus de 800 m2 de surface de plancher (article 12). D'autre part, les EPCI ne pourront plus reverser aux communes soumises à prélèvement une partie de ce dernier, ce qui était jusqu'alors une façon de contourner la loi en diminuant l'impact financier des sanctions (article 25).
L'article 14 de la loi du 18 janvier 2013 revoit également l'affectation des prélèvements opérés sur les communes en situation de carence. La modification porte sur l'ordre de priorité des versements : EPCI à fiscalité propre délégataire des aides à la pierre, établissements publics fonciers (EPF) hors Ile-de-France (sous réserve que la commune soit membre d'un EPF), EPF de l'Etat (nouveau bénéficiaire introduit par la loi) et fonds d'aménagement urbain (FAU) ou fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (Frafu) dans les DOM. La loi (article 19) crée par ailleurs un "fonds national de développement". Il servira à financer des logements locatifs sociaux pour des ménages en difficulté. Ce fonds sera géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et financé par la majoration du prélèvement effectué sur les communes faisant l'objet d'un arrêté de carence.
Un peu de tout...
Enfin, comme il est de coutume, la loi du 18 janvier 2013 comporte plusieurs dispositions isolées. Ainsi, l'article 9 renforce les pouvoirs du maire en cas d'aliénation d'un bien par un bailleur social. Jusqu'alors, le préfet sollicitait un avis simple du maire avant d'autoriser une telle aliénation. Celle-ci se fera désormais sur avis conforme du maire, ce qui suppose que les deux autorités se mettent d'accord. En cas de désaccord, il appartiendra au ministre chargé du Logement d'autoriser l'aliénation (son absence de réponse dans un délai de quatre mois valant refus d'aliénation).
Pour sa part, l'article 22 précise le contenu du schéma de cohérence territoriale (Scot). L'article 23 prévoit que le plan local d'urbanisme (PLU) peut autoriser la construction de davantage de logements que les obligations minimales prévues par le programme local de l'habitat (PLH). De son côté, l'article 29 prévoit la création, avant le 31 décembre 2013, d'"un outil statistique national regroupant et croisant les différentes données relatives au marché du logement", géré par l'Insee à partir de différentes sources de données (direction générale des finances publiques, agences départementales d'information sur le logement, promoteurs et professionnels de l'immobilier).
Enfin, on n'aura garde d'oublier les traditionnels rapports à produire par le gouvernement. Ceux prévus par la loi du 18 janvier portent sur la possibilité d'instituer un mécanisme d'encadrement de la valeur foncière (article 1er), les modalités de mise en œuvre éventuelle de la règle des "trois tiers bâtis" - un tiers de logements sociaux, un tiers de logements intermédiaires et un tiers de logements libres dans chaque opération - (article 2), les caractéristiques des possibles dispositifs de mobilisation du parc privé dans les communes en carence (article 17) et l'instauration d'un permis de louer pour lutter contre l'habitat indigne (article 30).
Références : loi 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (Journal officiel du 19 janvier 2013).
