Ce qui change avec la loi Asile et Immigration

Âprement discutée au Parlement avant d'échouer à trouver une position commune entre l'Assemblée et le Sénat en commission mixte paritaire, validée par le Conseil constitutionnel sous quelques réserves interprétatives (voir notre article ci-dessous du 7 septembre), la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a finalement été promulguée. Si celle-ci ne bouleverse pas le dispositif antérieur, elle apporte néanmoins des changements significatifs. Malgré de nombreux amendements, elle est aussi très largement conforme au projet de loi qui avait été présenté au conseil des ministres du 21 février 2018 (voir notre article du 26 février 2018). Si la majorité des mesures sont entrées en vigueur dès la publication de la loi, soit le 11 septembre, d'autres attendront le 1er janvier 2019, voire le 1er mars pour certaines. Signe de la complexité - et de la sensibilité - du sujet, près de trente lois ont abordé la question depuis le début des années 1980.

Délais raccourcis pour le dépôt et le traitement de la demande d'asile

Les deux axes forts de la loi Asile et Immigration sont la poursuite de l'accélération du traitement de la demande d'asile et le renforcement de la lutte contre l'immigration clandestine, quitte à bousculer certaines garanties antérieures. S'y ajoute un troisième axe, renforcé dans la lignée du rapport Taché (voir notre article du 20 février 2018), consistant à "accompagner efficacement l'intégration et l'accueil des étrangers en situation régulière", notamment à travers des dispositions en faveur de l'attractivité et de l'accueil des talents et des compétences.
En matière d'accélération du traitement de la demande d'asile et d'amélioration des conditions d'accueil, le texte se fixe pour objectifs de ramener à six mois le délai d'instruction d'une demande d'asile et de renforcer l'effectivité des décisions de reconduite à la frontière pour les personnes déboutées du droit d'asile.
Pour cela, le texte réduit de 120 jours à 90 jours (60 jours en Guyane), le délai pour déposer une demande d'asile à compter de l'entrée effective sur le territoire français. Au-delà de ce délai, la situation du demandeur sera examinée selon la procédure accélérée. En 2017, la procédure accélérée concernait 21% des demandes d'asile (41% pour la procédure normale et 38% pour la procédure Dublin), mais sa part pourrait s'accroître progressivement. Contrairement aux deux autres procédures, la procédure accélérée se déroule avec un juge unique et n'ouvre pas un droit automatique à l'hébergement et à une allocation. Le Conseil constitutionnel a validé ces dispositions, en considérant que la procédure accélérée "ne dispense pas l'Ofpra de procéder à un examen individuel de chaque demande dans le respect des garanties procédurales prévues par le législateur, le demandeur ayant le droit de se maintenir en France pendant l'examen de sa demande".

Visioconférences, mails et SMS

Pour sa part, le délai de recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) contre les décisions de l'Ofpra est maintenu à un mois. Mais les demandes d'aide juridictionnelle devront désormais être déposées dans un délai de quinze jours après notification de la décision de l'Ofpra, sous peine de rejet et d'absence d'effet suspensif.
Par ailleurs, la loi supprime, dans plusieurs cas de figure, l'exigence de consentement de l'intéressé pour le recours à la visioconférence dans l'organisation de certaines audiences en matière de droit d'asile ou de droit au séjour. Le Conseil constitutionnel a également validé cette mesure en estimant qu'"en permettant que les audiences [...] puissent se tenir au moyen d'une communication audiovisuelle, le législateur a entendu contribuer à la bonne administration de la justice et au bon usage des deniers publics".
De même, la notification des décisions et des actes de procédure pourra dorénavant se faire par tous moyens de transmission, dès lors qu'ils garantissent "la confidentialité et la réception personnelle par le demandeur". Cette mesure ouvre la voie, par exemple, à des transmissions par mail ou SMS, pour lutter contre l'incertitude des adresses postales.

La durée maximale de la rétention administrative portée de 45 à 90 jours

La mesure la plus discutée au cours des débats concerne sans aucun doute le passage de la durée maximale de la rétention administrative de 45 à 90 jours, avec l'objectif affiché de faciliter la mise en œuvre effective des OQTF (obligation de quitter le territoire français). Le Conseil constitutionnel a validé cette disposition, en la considérant "nécessaire et proportionnée à l'objectif de prévention des atteintes à l'ordre public poursuivi par le législateur".
Il a toutefois précisé que ce placement en rétention administrative en attendant l'exécution de l'OQTF "ne peut être justifié que par l'absence de garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de fuite et qu'un étranger ne peut être maintenu en rétention que pour le temps strictement nécessaire à son départ, l'administration devant exercer toute diligence à cet effet".
Le Conseil a également formulé une "réserve d'interprétation", précisant que "l'autorité judiciaire conserve la possibilité d'interrompre à tout moment la prolongation du maintien en rétention, de sa propre initiative ou à la demande de l'étranger, lorsque les circonstances de droit ou de fait le justifient". De leur côté, les associations font valoir que le passage d'une durée maximale de rétention de 32 à 45 jours, en 2011, n'a eu aucun effet notable sur l'exécution des mesures d'éloignement.

Enfants en rétention, assignation à résidence et délais d'intervention du juge

Par ailleurs, en dépit d'un amendement voté par le Sénat, la loi n'interdit pas le placement d'enfants en centre de rétention (dans des circonstances toutefois très encadrées). Mais le groupe LREM de l'Assemblée nationale a mis sur pied un groupe de travail sur le sujet. Celui-ci a tenu sa première réunion le 26 juin et devrait remettre des propositions à une date qui reste encore à fixer.
Le texte entend toutefois faire de l'assignation à résidence, plutôt que de la rétention, la procédure de droit commun après une OQTF. Mais elle réduit en même temps le délai de départ volontaire de trente à sept jours.
La loi du 10 septembre porte également à 48 heures le délai d'intervention du juge des libertés et de la détention (JLD) durant une rétention administrative. Depuis quelques années, ce délai a été successivement de cinq jours (loi Besson), 48 heures (loi Cazeneuve) et 24 heures. Or plus le délai est long, plus l'autorité administrative a la possibilité d'organiser une expulsion avant l'intervention du JLD, la décision de ce dernier n'ayant alors plus aucune portée pratique immédiate. Le texte fixe par ailleurs à quatre jours le délai pour les décisions relevant du juge administratif.

Demande d'asile ou demande de titre de séjour ?

La loi précise les possibilités de déposer une demande de titre de séjour parallèlement à une demande d'asile et clarifie la procédure en cas de refus de la demande de titre de séjour. Cette possibilité d'une double demande était jusqu'alors gérée de façon assez floue, certaines préfectures refusant d'ailleurs, hors de toute base légale, de les prendre en considération.
Mais la clarification opérée par le texte a aussi pour effet de réduire les possibilités de demandes parallèles. Par ailleurs, la loi donnant aux préfets le droit de notifier une OQTF en se fondant uniquement sur le refus de la demande d'asile, des expulsions seront possibles alors qu'une demande de titre de séjour est encore en cours.
La loi donne aux aussi préfets la possibilité de refuser le droit au séjour d'un étranger alors que les médecins considèrent que son état de santé impose la poursuite des soins en France. Le préfet devra alors prendre une décision "spécialement motivée", dont la loi ne précise pas vraiment le contenu. La mesure pourrait entériner des pratiques qui existent déjà, comme la contre-enquête médicale ou la recherche de preuves de l'existence de solutions de soins dans le pays d'origine.

Des améliorations ponctuelles, toujours le flou pour les MIE

La loi du 10 septembre apporte toutefois quelques améliorations au droit au séjour des réfugiés vulnérables, avec l'instauration d'un titre de séjour de quatre ans pour certains réfugiés et une protection renforcée pour les femmes exposées au risque de mutilations sexuelles. De même, la loi étend le principe de la réunification familiale aux frères et aux sœurs des mineurs ayant obtenu l'asile.
Vis-à-vis des mineurs isolés étrangers (MIE), la loi prévoit la création d'un fichier national, accessible aux départements, intégrant la photo et les empreintes. Cette mesure ne règle pas la question de la minorité effective de certains MIE, et de la contradiction croissante entre des départements qui ont de plus en plus tendance à ne pas reconnaître la minorité des MIE les plus âgés et des tribunaux administratifs qui requalifient ces supposés majeurs en mineurs.

Durcissement pour la filiation et abandon du droit du sol à Mayotte

En matière d'immigration, les conditions de reconnaissance de la filiation sont durcies pour les couples non mariés, afin de lutter contre les reconnaissances frauduleuses d'enfants français. Pour permettre au parent étranger de déposer une demande de titre de séjour, le parent de nationalité française devra prouver qu'il contribue bien à l'entretien et à l'éducation de l'enfant. Dans le même objectif, et toujours dans le cadre de la procédure de reconnaissance de la filiation, toute personne devra désormais justifier son identité et son domicile pour reconnaître son enfant.
Parmi les mesures au périmètre géographique restreint mais à forte valeur symbolique, on retiendra la remise en cause du droit du sol à Mayotte. Le texte exige en effet que l'un des parents réside en France de manière régulière et ininterrompue depuis plus de trois mois au moment de la naissance pour que l'enfant acquière la nationalité française. Pour leur part, les enfants étrangers nés avant l'entrée en vigueur de la loi n'accéderont à la nationalité française que si un de leur parent est en situation régulière depuis au moins cinq ans.
Il s'agit en l'occurrence de faire face à une très forte immigration clandestine en provenance du reste des Comores, dont de nombreuses femmes enceintes venant accoucher à Mayotte à la fois pour la qualité de la prise en charge médicale et pour que leur enfant bénéficie de la nationalité française.
Le Conseil constitutionnel a validé ces dispositions spécifiques à Mayotte en s'appuyant sur l'article 73 de la Constitution prévoyant que, dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements "peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités".

Vers la fin du délit de solidarité

Enfin, sur le délit de solidarité, le texte a évolué en cours d'examen pour tenir compte de la décision QPC du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2018 qui élève la fraternité au rang de valeur constitutionnelle. La loi du 10 septembre étend donc les exemptions pénales en faveur des personnes mises en cause sur le fondement du délit d'aide au séjour irrégulier d'un étranger aux personnes poursuivies au titre du délit d'aide à la circulation irrégulière d'un étranger.
Le Conseil constitutionnel considère en effet que cette forme d'aide peut être réprimée par le législateur, dès lors qu'est préservé le principe selon lequel "n'est pas pénalement responsable la personne qui, face à un danger actuel ou imminent qui menace autrui, accomplit un acte nécessaire à la sauvegarde de la personne, à moins d'une disproportion entre les moyens employés et la gravité de la menace".

Renforcement de la lutte contre l'immigration irrégulière

Sur la lutte contre l'immigration irrégulière - et en plus de diverses mesures citées supra -, la loi prévoit plusieurs dispositions nouvelles. C'est notamment le cas du passage à 24 heures - au lieu de 16 heures jusqu'à présent - de la durée maximale de retenue pour vérification du droit au séjour (avec autorisation d'inspection et de fouille des bagages).
Au passage, le texte officialise une pratique - très contestée - mise en œuvre entre autres à la frontière franco-italienne et consistant à notifier des refus d’entrée sur le territoire national, alors que cette mesure n’est en principe applicable qu’aux frontières extérieures de l'Union européenne dans le cadre des accords de Schengen. Du coup, les personnes ainsi interceptées se trouvent refoulées immédiatement, sans pouvoir bénéficier du délai d'un jour franc reconnu à toute personne concernée par une telle mesure et qui en fait la demande.
La loi du 10 septembre 2018 donne aussi à l'autorité administrative la possibilité de refuser le statut de réfugié ou d'y mettre un terme en cas de condamnation pour des faits graves dans un autre pays de l'Union européenne. Elle permet également d'assigner à résidence ou de placer en rétention des demandeurs d'asile présentant une menace pour l'ordre public.

Intégration, le parent pauvre ?

Sur le volet "intégration" de la loi, les mesures sont assez modestes, du moins au regard des propositions du rapport Taché (même si nombre de ces dernières ne relèvent pas de la loi). La ligne directrice est de faciliter et d'améliorer l'accueil des talents et des compétences sur le territoire national, dans l'esprit de l'immigration choisie en vigueur dans certains pays (Canada, Australie...).
Pour cela, la loi transpose notamment la directive européenne sur les étudiants, les chercheurs et les jeunes au pair (qui bénéficieront pour l'occasion d'un statut légal), en facilitant leur entrée et leur séjour sur le territoire national. Les étudiants récemment diplômés pourront bénéficier d'une carte de séjour temporaire avec la mention "recherche d'emploi ou création d'entreprise".
La loi étend le "passeport talent" aux salariés d'entreprises innovantes et prévoit que cette carte de séjour spécifique peut être délivré aux étrangers susceptibles de participer de façon durable au développement économique, social, international et environnemental ou au rayonnement de la France.
Le texte inscrit aussi dans le parcours d'intégration républicaine un objectif d'"intégration sociale et professionnelle". Le parcours d'intégration sera ainsi renforcé par la mise en œuvre d'un accompagnement dans l'orientation professionnelle, afin de favoriser l'insertion professionnelle en même temps que l'insertion sociale.
Enfin, la loi du 10 septembre unifie les titres délivrés aux mineurs et prévoit une autorisation de travail de plein droit pour les mineurs non accompagnés justifiant d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation. Elle met également en place une protection renforcée pour les victimes de la traite des êtres humains. Pour les personnes victimes de violences conjugales ou familiales, le texte prévoit un renouvellement de plein droit de la carte de séjour après l'expiration de l'ordonnance de protection.

Références : loi n°2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie (Journal officiel du 11 septembre 2018).