Situation et perspectives du logement social : comme si la crise n'existait – presque – pas

Une quinzaine de jours avant le congrès de l'USH (Union sociale pour l'habitat) à Bordeaux, la Banque des Territoires présentait, le 14 septembre, son étude toujours très attendue sur la situation financière et les possibles évolutions du secteur du logement social, publiée dans sa revue "Perspectives". Kosta Kastrinidis, le directeur des prêts de la Banque des Territoires, en a résumé la teneur en une formule, expliquant que "le message doit être positif, mais pas simpliste". Autrement dit, même "dans un contexte d'incertitudes élevées du fait de la crise du Covid-19 [...], le secteur du logement social s'est montré jusqu'à présent résilient face à la crise sanitaire, qu'il a abordée dans une situation financière solide fin 2019" (voir notre article du 15 septembre 2020). Ou, comme l'a expliqué Jean-François Frère, responsable du département gestion et comptabilité des prêts, "le secteur du logement social a su très vite développer des anticorps à la crise". Une résilience qui permet de tabler, à moyen terme, sur une perspective de production de 100.000 logements sociaux par an, sous réserve de l'absence de freins externes (comprendre notamment les réticences de certains élus à construire des logements).

Loyers maintenus, situation financière solide et taux bas : le trio gagnant

Trois facteurs principaux expliquent cette situation favorable. Tout d'abord, les revenus du secteur locatif social – en l'occurrence les loyers pour l'essentiel – sont peu affectés par la crise sanitaire. Ensuite, le secteur HLM bénéficie aujourd'hui d'une situation financière solide. La preuve : les dispositifs d'urgence mis en place par la Banque des Territoires, comme les moratoires d'échéances ou les lignes de trésorerie, ont été très peu utilisés par le secteur. Enfin, les bailleurs sociaux continuent de bénéficier d'un contexte de taux bas durablement installé.

Guillaume Gilquin, responsable du service des études de la direction des prêts de la Banque des Territoires, table ainsi sur une persistance des taux bas pour au moins cinq ans et prévoit un maintien à son plancher actuel du taux du Livret A pour la même durée, ce qui est une bonne nouvelle pour le financement du logement social. On peut également ajouter que les bailleurs sociaux ont accru les cessions de logements, ce qui a augmenté leurs ressources et leur capacité d'investissement, et qu'ils ont bénéficié à plein de la mise en place des prêts participatifs, qui atteindront un total d'environ un milliard d'euros au début de l'an prochain.

Le choc des mesures de 2018 a été vite absorbé

Comme le montrait déjà l'étude de l'an dernier, les acteurs du logement social ont finalement bien supporté le choc des mesures de la loi de finances pour 2018 (réduction de loyer de solidarité, gel de loyers et retour de la TVA à 10%), malgré la baisse consécutive de leurs revenus sur l'année 2018. En revanche, "2019 a été marquée par un net rebond de l'autofinancement global des bailleurs sociaux à 15,4%, en particulier grâce à la baisse des annuités financières sous l'impact positif du soutien apporté par la Banque des Territoires au secteur et du fait de l'augmentation des cessions".

Cela est d'autant plus à souligner que les charges d'exploitation ont nettement progressé en 2019, en raison d'une part d'une hausse des charges de fonctionnement (augmentation de la cotisation CGLLS et recours accru à des services extérieurs) et, d'autre part, en raison d'un effet rattrapage sur les dépenses de maintenance, dont certaines avaient été gelées par les bailleurs après l'annonce des mesures de la loi de finances 2018. La situation financière des bailleurs reste donc favorable : le potentiel financier demeure à un niveau solide, contribuant au financement de l'activité future, et la part des fonds propres au bilan continue de progresser.

"Une capacité financière suffisante pour maintenir à long terme la production de logements sociaux"

Dans sa partie très attendue sur l'analyse prévisionnelle, l'étude de la Banque des Territoires considère que, malgré l'impact de la crise sanitaire, le secteur dispose d'"une capacité financière suffisante pour maintenir à long terme la production de logements sociaux". Des perspectives qui expliquent pour partie la signature, en mars 2021, d'un protocole d'engagement fixant un objectif de 250.000 agréments de logements sociaux sur deux ans, en 2021 et 2022 (voir notre article du 22 mars 2021). Cet agrément succède d'ailleurs au "Pacte national pour la relance de la construction durable" signé en novembre 2020 (voir notre article du 16 novembre 2020). Interrogée en visio, Marianne Louis, la directrice générale de l'USH, a reconnu que "c'est un objectif très ambitieux", mais qu'"on fait tout pour l'atteindre". Face aux deux millions de personnes en attente d'un logement social, elle a insisté sur la nécessité d'"encourager les élus locaux", de "dire aux maires qu'il y a des demandeurs de logement social dans leur commune" : jeunes qui prennent leur autonomie, personnes âgées qui ne peuvent plus assumer un grand logement, personnels de la première ou de la deuxième ligne dont le rôle essentiel a été mis en évidence par la crise sanitaire...

Vers un parc social de 7 millions de logements en 2040, logeant 21% des ménages

Pour sa part, l'étude considère que "selon le scénario économique et financier retenu, le secteur relancerait son activité de construction conformément à l'objectif du protocole d'engagement concernant les agréments, avec une progression du nombre de logements sociaux financés de 50.000 unités au total sur la période 2022-2024 pour atteindre 117.000 logements par an". Sur le volet de la rénovation énergétique – domaine dans lequel le parc social est déjà largement engagé, bien au-delà du parc privé –, l'étude considère que "le secteur pourrait augmenter son effort de rénovation avec 125.000 logements rénovés par an en 2021 et 2022. À plus long terme, les bailleurs disposeraient globalement de la capacité financière suffisante pour maintenir la construction de logements à un niveau élevé sur toute la période de prévision à 100.000 logements par an, ainsi que la réhabilitation à 100.000 logements par an, et de la sorte mener à bien le NPNRU" (nouveau programme national de renouvellement urbain). Dans le cadre du plan France relance, 500 millions d'euros sont d'ailleurs prévus pour financer la rénovation énergétique des logements sociaux en 2021 et 2022.

En tenant compte d'une forte progression des ventes de logements HLM d'ici à 2025 (qui passeraient ainsi progressivement à 17.000 logements par an) et de démolitions qui resteront "globalement dynamiques" dans les dix prochaines années (10.000 par an en moyenne, avant de repasser sur un rythme annuel de 8.000), l'étude estime que "la taille du parc social devrait continuer de progresser au cours des vingt prochaines années". Le parc social compterait alors environ 7 millions de logements, soit une hausse de 29% sur la période. En 2040, il logerait alors 21% des ménages, contre 19% aujourd'hui.

De fortes variations dans l'autofinancement...

Ces résultats seraient obtenus malgré de fortes variations de l'autofinancement au cours des vingt prochaines années, "du fait de l'évolution des taux d'intérêt et des mesures affectant les revenus des bailleurs". L'autofinancement locatif (financé par les loyers) s'établirait ainsi "à un niveau très solide de 9% des revenus locatifs en moyenne sur la période 2020-2030", à comparer aux 9,4% des revenus locatifs en 2020. Sur toute la période, le secteur bénéficierait en outre du contexte de taux d'intérêt bas, avec un TLA (taux du Livret A) au plancher de 0,5% entre 2020 et 2026. Il bénéficierait également des mesures d'accompagnement, en particulier de l'allongement massif de la dette.

Selon l'étude, "l'autofinancement locatif se dégraderait ensuite à partir de 2030, du fait de l'évolution des annuités financières et principalement de l'augmentation des taux d'intérêt". Les taux d'intérêt se stabiliseraient alors à leur niveau structurel, avec un TLA de long terme à 1,5%. Le point bas serait atteint en 2048 – année où les annuités financières rapportées aux loyers atteindront leur maximum à 43% –, avec un autofinancement locatif du secteur dans son ensemble de l'ordre de 3% des revenus locatifs. L'autofinancement locatif recommencerait de progresser à partir de 2049 du fait d'une moindre charge de la dette.

L'autofinancement global, qui inclut notamment le produit des ventes de logements sociaux, suit globalement les évolutions de l'autofinancement locatif. Il devrait toutefois se montrer plus dynamique que ce dernier au cours des prochaines années, car il est soutenu par la progression des cessions de logements. Il atteindrait ainsi un point haut en 2028, à 16% des loyers contre 15,4% en 2019. Il se replierait ensuite pour atteindre un point bas à 8,5% des revenus locatifs en 2048. Comme l'USH, l'étude rappelle toutefois que "si les ventes soutiennent l'autofinancement global à court terme, elles constituent ensuite des pertes définitives de revenus locatifs provenant de logements partiellement ou totalement amortis. C'est en particulier le cas s'agissant de la vente des logements les plus attractifs du parc social".

...mais qui n'obèrent pas la capacité d'investissement du secteur

Ces différentes fluctuations ne suscitent cependant pas d'inquiétude. L'étude de la Banque des Territoires considère en effet que la "structure financière solide" des organismes HLM permettra de maintenir à long terme la production de logements sociaux. Jusqu'à 2025, le potentiel financier est soutenu par les prêts de haut de bilan et par les titres participatifs émis par les bailleurs et souscrits par la Banque des Territoires et Action Logement, ce qui permettra la "relance conséquente" de l'activité de construction et de réhabilitation (avec un total de 50.000 constructions supplémentaires et 50.000 réhabilitations supplémentaires sur la période 2021-2024).

A partir de 2025, l'étude fait l'hypothèse d'investissements stables sur toute la période de prévision (soit 100.000 constructions et 100.000 réhabilitations par an). Conclusion générale : "L'analyse de la structure financière montre que, dans le scénario économique retenu, le secteur serait globalement en mesure de participer à la relance de l'activité à court terme et d'assurer une stabilisation de la production et de la rénovation de logements sociaux à long terme".

Radar Garant : l'innovation en marche

La présentation de l'étude est aussi, traditionnellement, l'occasion d'un retour sur l'offre de la Banque des Territoires en matière de logement social. Les intervenants sont donc revenus sur les titres participatifs, tout en indiquant qu'il est "un peu tôt" pour évoquer une éventuelle troisième enveloppe après celles de 700 et 330 millions d'euros (toutes deux sur ressources propres de la Caisse des Dépôts et non sur fonds d'épargne), qui ont permis d'accompagner environ 300.000 logements. De même, la filiale CDC Habitat a atteint son objectif de 40.000 achats de logements en Vefa (vente en l'état futur d'achèvement) et doit lancer un nouvel appel à projets pour 30.000 logements locatifs sociaux.

Autre réussite : la création de l'"Alliance européenne pour un logement social et durable", dont l'objectif est d'"agir pour faire bénéficier tous les bailleurs de la ressource européenne" (voir notre article du 16 février 2021). Cette alliance – qui rassemble l'USH, la Banque des Territoires, la Banque européenne d'investissement et la Banque de développement du Conseil de l'Europe – a déjà permis d'apporter environ 2,5 milliards de financement supplémentaire.

Mais le plus original réside sans doute dans les projets innovants présentés par la Banque de Territoires. Hakim Lahlou, responsable des objectifs stratégiques de la direction des prêts, a ainsi dévoilé le service "Radar Garant", qui sera présenté officiellement au congrès de l'USH et intéresse à la fois les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales. Il s'agit en effet d'un nouveau mécanisme basé sur le "Web Scraping" (extraction de données à partir d'un site web) et du "Text Mining" (même chose à partir de documents) pour gagner en performance. L'objectif final est de digitaliser tout le parcours garant pour gagner en performance et en rapidité. Des automates numériques vont ainsi détecter, récupérer et analyser environ un million de documents, correspondant aux 20.000 garanties d'emprunts accordées chaque année par les collectivités aux organismes HLM. L'expérimentation est en cours avec huit bailleurs et le service devrait être disponible dès 2022.