Simplification du droit - Que retenir de "Warsmann 4" ?

Loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit… Autant de lois signées Jean-Luc Warsmann. Une série déjà roborative à laquelle il faudra bientôt ajouter la loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives, ce texte ayant été définitivement adopté par le Parlement le 29 février.
Quatre lois de simplification, quatre lois Warsmann. Toutes plus touffues les unes que les autres. Spécificité de ce quatrième texte : la volonté de se recentrer sur les entreprises. Les trois premiers textes "se sont relativement moins préoccupés de la simplification du droit économique et social – même s'ils contenaient des dispositions y afférentes – que des relations de l'administration avec les usagers, des règles applicables aux collectivités locales ou du fonctionnement des juridictions", a ainsi expliqué Etienne Blanc, le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée.
La longue navette parlementaire sur ce "Warsmann 4" (la proposition de loi avait pourtant été inscrite en procédure accélérée, avec une seule lecture par chambre avant commission mixte paritaire, CMP), engagée en septembre 2011, s'est achevée par un dialogue de sourds, le Sénat ayant rejeté en bloc ce texte à deux reprises, d'abord le 10 janvier puis, après l'échec de la CMP, le 20 février, fustigeant ce type de lois "illisibles et hétéroclites". Jean-Pierre Michel, le rapporteur de la commission des lois du Sénat, a ainsi évoqué "l'épuisement du modèle des lois générales de simplification" ("l'exercice consistant à examiner chaque année des textes aussi hétérogènes que volumineux, sans ligne directrice claire, a atteint ses limites") et a prôné "une nouvelle méthode de simplification législative" consistant en des "textes sectoriels plus ciblés". "Seul un cinquième du texte concerne la simplification", a de même souligné le président de la commission des lois du Sénat, Jean-Pierre Sueur.

Entreprises : "Desserrer l'étau des charges administratives"

"Cette loi simplifiera l'environnement juridique et le quotidien des PME françaises dans de nombreux domaines", ont assuré de concert Jean-Luc Warsmann et Frédéric Lefebvre, le secrétaire d'Etat chargé des PME, le 1er mars lors d'un point presse à Bercy. "Elle a pour objet de desserrer l'étau des charges administratives pesant sur les acteurs économiques en simplifiant et en dématérialisant un certain nombre de procédures ou de déclarations, en clarifiant des dispositifs qui sont aujourd'hui sources d'insécurité juridique et en revenant sur des cas de surtransposition injustifiée de textes communautaires", résume de même Etienne Blanc.
Au départ, le texte entend en tout cas mettre en oeuvre les 25 principales propositions des assises de la simplification de 2011, parmi lesquelles la simplification du bulletin de paie, qui s'étalera sur plusieurs années, et la création de "l'armoire sécurisée numérique" dans un délai de dix-huit mois. Ce coffre-fort virtuel permettra de stocker des données sécurisées pour l'instruction d'une demande administrative. Avec ce système, les entreprises "n'auront plus à donner des informations sur leur entreprise qu'une fois par an", assure Frédéric Lefebvre.
Le texte insère par ailleurs dans le Code du travail la notion de "télétravail", défini comme un travail qui "aurait également pu être exécuté dans les locaux de l'employeur" mais qui est "effectué par un salarié hors de ces locaux de façon régulière et volontaire en utilisant les technologies de l'information et de la communication dans le cadre d'un contrat de travail".
Le recours au statut de Scop (société coopérative ouvrière de production), modèle qui a le vent en poupe et envisagé un moment comme solution de sortie dans l'affaire Seafrance, sera facilité. Ces sociétés d'un genre particulier où les salariés sont associés majoritaires, s'appelleront désormais "sociétés coopératives et participatives". Le texte consolide les accords de participation conclus en leur sein.
Mais au-delà des dispositions centrées uniquement sur les entreprises, d'autres concernent leurs relations avec les administrations, y compris locales. D'autres, encore, touchent à un certain nombre de procédures existantes dont les collectivités sont parties prenantes. Tel est notamment le cas des volets logement, urbanisme, patrimoine, tourisme, environnement et transports.

Habitat : les organismes HLM pourront vendre plus facilement leurs logements-foyers

Le logement a toujours été l'objet d'attentions particulières dans les différentes lois Warsmann. Sur ce point, "Warsmann 4" ne fait pas exception à la règle. Il est vrai que la complexité de l'encadrement juridique de ce secteur en fait un gisement quasi-inépuisable de mesures de simplification du droit et d'allègement des démarches administratives... La loi y consacre ses articles 103 à 111 (l'article 106, relatif à la protection des bâtiments adossés à un immeuble classé étant traité séparément, voir ci-dessous). Certaines dispositions concernent exclusivement le parc privé, à l'image de l'article 103, qui aménage les compétences et les modalités de fonctionnement de l'assemblée générale des copropriétaires, notamment en matière d'emprunt. D'autres sont de portée plus générale, comme l'article 107 qui, complétant l'article 3 de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture, permet au maître d'ouvrage de confier à l'architecte les missions de coordination de l'ensemble des prestations et de représentation des prestataires auxquels ledit maître d'ouvrage a fait appel aux côtés de l'architecte.
Mais certains articles intéressent plus spécialement les collectivités et les acteurs du logement social. C'est notamment le cas de l'article 109 qui permet aux organismes HLM de vendre plus facilement leurs logements-foyers. Cette opération est aujourd'hui enserrée dans une série de contraintes, dont la principale est qu'elle ne peut intervenir qu'au terme d'une durée de détention minimale de dix ans du logement-foyer par l'organisme vendeur. La loi supprime partiellement cette condition, qui constituait un obstacle à la nécessaire restructuration de certains organismes HLM. La vente d'un logement-foyer devient ainsi possible - sans la condition des dix ans de détention - au profit d'un autre organisme HLM, d'une SEM de construction et de gestion de logements sociaux ou d'un organisme sans but lucratif agréé pour assurer la maîtrise d'ouvrage d'opérations d'acquisition, de construction ou de réhabilitation de logements ou de structures d'hébergement. Les organismes HLM peuvent aussi vendre leurs logements-foyers à des collectivités territoriales ou à leurs groupements, à des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale ou à des organismes sans but lucratif autres que ceux mentionnés ci-dessus, mais ils doivent alors détenir le bien en question depuis plus de dix ans. Par ailleurs, l'acquéreur est également contraint - dans les deux cas de figure - à certaines obligations. Lorsque le logement-foyer a été construit, acquis ou acquis et amélioré avec le concours financier de l'Etat ou a ouvert droit à l'aide personnalisée au logement (APL), il demeure soumis durant une période d'au moins dix ans à des règles d'attribution sous conditions de ressources et de fixation de redevance par l'autorité administrative.
Ce même article 109 introduit également plusieurs autres dispositions intéressant les organismes HLM. Il frappe de nullité la non-déclaration au préfet de la décision d'aliéner, au profit d'une personne morale, un logement construit ou acquis depuis plus de dix ans. Lorsque cette aliénation se fait au profit d'une personne physique (généralement le locataire du logement), cette non-déclaration est sanctionnée d'une amende pouvant aller jusqu'à 15.000 euros par logement.
Une autre disposition de l'article 109 fait des gardiens d'immeubles une nouvelle catégorie de bénéficiaires prioritaires des ventes de logements sociaux devenus vacants. Enfin, pour contrer toute spéculation sur la vente de logements HLM, l'article 109 limite à une seule fois la possibilité pour une personne physique (y compris les bénéficiaires prioritaires) de se porter acquéreur d'un logement social vacant.

Patrimoine : un statut de l'immeuble adossé qui tient enfin debout

Si l'article 106 ne constitue sans doute pas la disposition-phare de la loi Warsmann, il n'en présente pas moins le grand mérite de résoudre - ou de tenter de résoudre - un casse-tête récurrent dans le domaine de la protection du patrimoine : celui du régime de l'"immeuble adossé à un immeuble classé" (voir notre article ci-contre du 12 octobre 2011). La loi précise ainsi qu'est considéré comme tel "tout immeuble en contact avec un immeuble classé au titre des monuments historiques, en élévation, au sol ou en sous-sol" et "toute partie non protégée au titre des monuments historiques d'un immeuble partiellement classé". Répondre à l'une de ces deux définitions a pour effet l'application des dispositions du Code du patrimoine relatives aux monuments historiques. En pratique, la loi aligne la procédure applicable aux immeubles adossés sur celle applicable aux immeubles "situés dans le champ de visibilité d'un immeuble classé ou inscrit" (immeuble, nu ou bâti, visible de l'immeuble classé ou visible en même temps que lui et situé dans un périmètre de 500 mètres). Elle devrait donc permettre d'y voir plus clair dans une situation aujourd'hui passablement confuse.
Dès lors - et conformément à l'article L.621-30 du Code du patrimoine -, la décision accordant un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou même la simple décision de non-opposition sur un "immeuble adossé" ne peuvent intervenir "sans l'accord de l'autorité administrative chargée des monuments historiques". De même, sont soumis à autorisation les travaux sur ces immeubles adossés qui ne font pas l'objet d'un permis ou d'une déclaration préalable, "mais qui sont de nature à affecter la bonne conservation de l'immeuble classé". En cas de désaccord entre le maire ou l'autorité administrative compétente et l'avis rendu par l'architecte des Bâtiments de France (ABF), il appartiendra au préfet de région de trancher, après consultation de la section de la commission régionale du patrimoine et des sites. L'avis du préfet se substituera alors à l'avis de l'ABF.

Encore des simplifications pour le classement des hébergements de tourisme

Le tourisme est un peu l'invité surprise de la loi Warsmann. La loi de modernisation et de développement des services touristiques du 22 juillet 2009 aurait dû en effet fournir l'occasion de procéder aux nettoyages indispensables. La loi Warsmann consacre pourtant un chapitre et quatre articles (94 à 97) à la simplification du droit du tourisme.
L'une des dispositions les plus importantes pousse jusqu'au bout la logique de la loi de 2009 et transfère à l'agence Atout France la procédure de classement des hébergements touristiques et la tenue des tableaux de classement, assurées jusqu'alors par l'administration. Atout France était déjà chargée de l'établissement des référentiels de classement, de la mise à jour de la liste des organismes évaluateurs accrédités pour les opérations de classement, ainsi que de la mise en ligne de la liste des hébergements classés. L'organisme voit ainsi son rôle encore élargi. Atout France est en revanche déchargée de la tenue des tableaux de classement des chambres d'hôtes (il n'y a pas de classement officiel par l'Etat des chambres d'hôtes mais une simple déclaration en mairie), ainsi que de la diffusion "libre et gratuite" de la liste des meublés de tourisme.
Dans le même esprit d'allègement des procédures, l'article 95 de la loi Warsmann simplifie les modalités de classement des meublés de tourisme (au nombre de plus de 150.000). Ce classement sera désormais prononcé directement par l'organisme accrédité ayant effectué la visite de classement, sous le contrôle et sur la base des référentiels élaborés par Atout France. L'article 95 prévoit aussi que la déclaration préalable d'un meublé de tourisme auprès du maire de la commune doit se faire que ce meublé soit ou non classé.
Enfin, l'article 97 met un terme à une curiosité juridique, sans doute plus théorique que pratique. Elle dispense en effet les propriétaires privés louant une ou plusieurs chambres d'hôtes de l'obligation, prévue par l'article L.3332-1-1 du Code de la santé publique, de suivre "une formation spécifique sur les droits et obligations attachés à la vente à emporter de boissons alcooliques entre 22 heures et 8 heures". L'article 97 de la loi Warsmann précise en effet que "la formation prévue au présent article [du Code de la santé publique, ndlr] est adaptée aux conditions spécifiques de l'activité de ces personnes". Une formulation vague qui n'augure guère d'un fort développement des formations de cette nature à destination des propriétaires de chambres d'hôtes...

Environnement : des Sdage à la publicité extérieure en passant par Natura 2000...

Plusieurs procédures environnementales sont simplifiées et modernisées. C'est le cas notamment des procédures d'autorisation d'exploitation de carrières et de défrichement dont les durées de validité sont harmonisées par l'article 67 de la proposition de loi (L.515-1 du Code de l'environnement). Afin de se conformer aux exigences de l'article 7 de la Charte de l'environnement, cet article inscrit par ailleurs au niveau législatif le principe même de la consultation du public et les modalités de sa participation à l'élaboration des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) et des programmes pluriannuels de mesures, jusqu'alors prévu par la voie du règlement (L.212-2). Le texte prévoit également la possibilité d'amender la liste des dérogations aux objectifs des Sdage en cours de cycle de gestion, en tant que de besoin, sans avoir à attendre la mise à jour des schémas tous les six ans. L'introduction de projets d'intérêt général dérogeant ainsi aux objectifs des Sdage est cependant entourée d'un dispositif de consultation du public proche de celui prévu pour l'élaboration des Sdage.
Suite à un amendement d'Eric Straumann adopté en commission des lois, le texte porte de deux à six ans la période de mise en conformité des publicités, enseignes et pré-enseignes au regard des exigences de la loi Grenelle 2 et de son décret d'application (L.581-43). Il s'agit pour le député du Haut-Rhin d'un compromis "entre la nécessaire préservation des paysages et le maintien de dispositifs de signalement d'activité […] qui constituent un relais de croissance pour un grand nombre d'activités économiques et culturelles". Le décret d'application portant règlement national de la publicité extérieure, des enseignes et pré-enseignes pourra toutefois, en fonction des types de dispositifs, prévoir des délais de mise en conformité moindres sans qu'ils puissent être inférieurs à deux ans à compter de son entrée en vigueur.
Enfin, sur ce volet, l'article 69 - adopté en commission des lois suite à un amendement de Jean-Luc Warsmann - prévoit que des activités pratiquées selon les engagements spécifiques définis par une charte Natura 2000 seront dispensées d'évaluation des incidences Natura 2000. Les projets d'activités de faible envergure (sports de nature, activités liées à l'agriculture…) non susceptibles de porter atteinte de manière significative au site naturel entreront ainsi dans le champ de la dispense d'évaluation des incidences. A l'heure actuelle, les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, ou encore les manifestations et interventions dans le milieu naturel ne relevant pas d'un régime de déclaration ou d'autorisation en droit commun, sont cependant soumis à une évaluation d'incidences au regard des objectifs de conservation du site dès lors qu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000. En sont seuls dispensés ceux prévus par les contrats Natura 2000 ou dans le cadre d'une charte Natura 2000.

Transports : polémique sur les 44 tonnes

L'article 33 modifie le Code général des collectivités territoriales concernant le versement transport payé par les entreprises de plus de 9 salariés. "Toute modification de taux de cette taxe entre en vigueur au 1er janvier ou au 1er juillet de chaque année ; la délibération fixant le nouveau taux est transmise par l'autorité organisatrice des transports aux organismes de recouvrement avant, respectivement, le 1er novembre ou le 1er mai de chaque année", indique-t-il d'abord. Les organismes de recouvrement doivent communiquer le nouveau taux aux assujettis "au plus tard un mois après ces dernières dates". Les mêmes dispositions s'appliquent au Syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif), autorité organisatrice des transports dans la région capitale.
Mais la mesure qui a soulevé le plus de discussions jusqu'à la lecture finale du texte concerne la circulation des poids lourds. L'article 92 modifie en effet le Code de la route en prévoyant que, "sauf exceptions prévues par voie réglementaire, la norme maximale en termes de poids total autorisé en charge d'un véhicule articulé, d'un train double ou d'un ensemble composé d'un véhicule à moteur et d'une remorque est fixée à 44 tonnes pour cinq essieux". Cette norme avait été recommandée par Jean-Luc Warsmann dans le rapport qu'il avait remis au président de la République le 6 juillet 2011. Argument invoqué par ses défenseurs au sein de la commission des lois de l'Assemblée nationale : elle prend à la fois en compte "les enjeux liés à la compétitivité des entreprises françaises de transport routier dans un marché européen libéralisé, les impératifs de sécurité routière et les exigences environnementales de réduction des émissions de gaz à effet de serre". Mais les parlementaires de l'opposition ont une tout autre lecture du dispositif. Au cours de la discussion générale qui a précédé le vote final de la proposition de loi à l'Assemblée nationale le 29 février, François de Rugy (EELV, Loire-Atlantique) a expliqué que le fait de passer de six à cinq essieux pour un poids lourd de 44 tonnes risquait d'avoir des conséquences en termes de sécurité routière et que cela soulevait aussi des problèmes économiques, car "la collectivité en supportera le surcoût". A l'appui de sa démonstration : le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) du 13 octobre 2011 indiquant que le "bilan socio-économique de l'autorisation des 44 tonnes est globalement négatif dans l'hypothèse du maintien des véhicules à cinq essieux […] car les coûts de l'impact sur les chaussées dépassent l'avantage économique lié à l'amélioration de la productivité du secteur des transports". Selon le député, la détérioration des routes étant essentiellement due aux camions, une telle mesure risque d'entraîner une augmentation des dépenses d'entretien à la charge des départements. France nature environnement (FNE), l'une des principales associations parties prenantes du Grenelle de l'environnement, s'en prend elle aussi vivement à cette mesure en s'appuyant sur les mêmes arguments. Elle juge en outre qu'elle n'est pas constitutionnelle. Pour Morgane Piederriere, chargée du suivi législatif à FNE, "il s'agit d'un cavalier législatif sans rapport avec l'objet de la proposition de loi. De plus, la définition du poids autorisé relève du domaine réglementaire et non du domaine de la loi. Enfin, cet article est contraire à l'article 6 de la Charte de l'environnement, qui dispose que 'les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social'". "Selon le rapport du CEGDD, ce n'est pas le cas", insiste FNE.

Urbanisme

L'article 4 du texte porte d'un à deux ans le délai dont disposent les communes pour exercer leur droit de préemption sur les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains à usage commercial, et permet aux communes exerçant ce droit de mettre le fonds de commerce concerné en location-gérance. L'article 104 étend les sanctions prévues en cas de continuation des travaux nonobstant une décision d'une juridiction judiciaire. Ces sanctions peuvent désormais s'appliquer aux cas où les travaux sont poursuivis malgré une décision d'une juridiction administrative prononçant la suspension ou le sursis à exécution de l'autorisation d'urbanisme. Enfin, l'article 83 élargit le champ des conventions dites "d'association" dans le cadre des zones d'aménagement concerté (ZAC). Au lieu de les limiter au cas où les opérations d'aménagement et d'équipement ont été concédées, il les étend à l'hypothèse où la personne publique qui a pris l'initiative de la création de la ZAC assure elle-même la direction des opérations d'aménagement et d'équipement.

Marchés publics : un décret ou une loi ? Les deux !

En matière de commande publique, le débat a principalement porté sur l'intérêt du recours à une loi plutôt qu'à un décret pour rehausser de 4.000 à 15.000 euros le seuil en dessous duquel les marchés publics peuvent être passés sans publicité ni mise en concurrence. Le gouvernement représenté par Frédéric Lefebvre avait en effet qualifié le recours à une loi de superfétatoire depuis la publication du décret du 9 décembre 2011, précisément intervenu pour réhausser ce seuil sans attendre la loi. A l'inverse, Jean-Luc Warsmann a confirmé préférer la voie législative en raison, principalement, du risque de recours et d'une interprétation rigoureuse du décret, notamment à la lecture d'une note de la DAJ qui préconisait la prudence et la traçabilité de la mise en concurrence. Le député a rappelé souhaiter que soit laissée une plus grande marge de manoeuvre à l'acheteur public, chargé alors de se conduire en "bon père de famille" pour assurer la bonne gestion des deniers publics. C'est cette position qui a finalement prévalu. Dans l'immédiat donc, le décret et la loi cohabiteront.