Finances et gestion locales - Optimiser la fonction achats permettrait d'économiser près de 2 milliards sur trois ans

En optimisant leur fonction achats, les collectivités pourraient dégager des marges de manoeuvre financières appréciables, de l'ordre de 2 milliards d'euros sur trois ans. Tel est, pour l'essentiel, le message d'un rapport récent, réalisé dans le cadre de la revue de dépenses (voir notre article du 15 septembre ci-contre). Ce document, que Localtis s'est procuré, est le fruit d'un travail conjoint des inspections générales des finances et de l'administration, à la demande de Marylise Lebranchu, alors ministre de la décentralisation et de la fonction publique, et Christian Eckert, secrétaire d'Etat chargé du budget.
La mission s'est intéressée aux dépenses d'"achats courants", dans les communes, les intercommunalités (à fiscalité propre ou non), les départements et les régions. Celles-ci s'élèvent à plus de 45 milliards d'euros par an, soit 17% de la dépense locale. Elles recouvrent les achats relevant de la section de fonctionnement (achats de fournitures et de services) ainsi que certaines dépenses ciblées d'investissement (notamment concernant les parcs mobilier, informatique et automobile).
La mission a réalisé de nombreux entretiens avec des associations d'élus et des experts des achats, ainsi que des déplacements dans les collectivités pour identifier les meilleures pratiques et les difficultés rencontrées, un "parangonnage" des expériences menées en France par l'Etat et le secteur hospitalier, ainsi qu'à l'étranger. Elle a également effectué une analyse qualitative de la maturité de la fonction achats des collectivités, et une analyse quantitative des achats courants entre 2010 et 2014, sur la base des données de la direction générale des finances publiques. L'ensemble de ces travaux est présenté dans les annexes de ce copieux rapport (464 pages).

"Mobiliser le tissu économique local"

Pour les rapporteurs, la politique d'achats des collectivités territoriales est marquée avant tout par le "souhait de mobiliser le tissu économique local". Le cadre de la commande publique, parfois critiqué par les élus pour sa "rigidité", semble au final s'y prêter assez bien. Ainsi selon les données rassemblées par l'outil de collecte My Breizh Open Data, précurseur en la matière (voir ci-contre notre article du 17 mai), entre janvier 2013 et mai 2015, 49% du montant des marchés du conseil régional de Bretagne avaient des titulaires bretons.
Pour autant, le rapport constate que "les achats ne sont pas considérés, dans de nombreuses collectivités territoriales, comme une fonction stratégique", alors même que leur poids budgétaire est important. Cette situation est d'autant plus surprenante, pour les rapporteurs, que certaines collectivités, l'Etat et les établissements hospitaliers se sont lancés dans des démarches d'optimisation de leurs achats et en ont retiré des gains importants. En particulier, le programme de performance hospitalière des achats responsables (Phare) lancé entre 2009 et 2011 a dégagé, dès 2012, des gains à hauteur de 1% de l'assiette des dépenses concernées - soit 18 milliards d'euros -, "crédibilisant la perspective de résultats rapides".

Une fonction achats peu "mature"

De fait, l'analyse de la "maturité" de la fonction achats des collectivités fait apparaître un degré "relativement faible", même si certaines collectivités se démarquent. Au total, les régions, départements et grandes villes présentent globalement un degré de maturité plus élevé. Toutefois, plus qu'à une question de taille, la structuration de la fonction achats est "étroitement liée à l'impulsion politique et managériale". Une véritable "fonction achats" doit s'affirmer dans l'organisation des collectivités territoriales, distincte de la "fonction marché", à laquelle elle est souvent réduite, soulignent les rapporteurs. Pour eux, les "clés de la performance" résident dans la centralisation du pilotage de la fonction achats, une structuration exigeant une dimension minimale (avec un coordonnateur, qui pourrait être mutualisé au niveau intercommunal), la professionnalisation des acheteurs, et la sensibilisation des élus et dirigeants.
La mission rappelle que la récente réforme de la commande publique dote l'acheteur d'une  "boîte à outils" (voir ci-contre notre article du 19 avril), qui doit permettre de meilleures relations avec les fournisseurs, notamment par le recours au sourçage et à la négociation. Eu égard aux "réticences et craintes exprimées par de nombreuses collectivités territoriales" à ce sujet, elle soutient une modification de la rédaction actuelle du délit de favoritisme dans le code pénal (voir ci-contre nos articles des 24 et 25 mars).

Mutualisation et massification

Parmi les leviers d'optimisation, la mutualisation et la massification des achats permettent d'obtenir des résultats rapides, estiment les rapporteurs. Pour autant, elles doivent se faire à l'échelon pertinent, faute de quoi elles risquent d'être contreproductives. Le rapport passe en revue les outils existants. Pour que les groupements de commande s'élargissent, il préconise l'allègement des procédures les concernant, notamment leur inclusion dans les délégations de signature à l'exécutif. Concernant le recours aux centrales d'achat, leur positionnement devrait "s'affirmer de manière complémentaire". L'UGAP, "instrument de la massification des achats au niveau national", pourrait envisager d'assouplir l'accès des petites collectivités aux conventions partenariales. Les centrales locales ont, pour leur part, un "rôle essentiel" au niveau local, comme auxiliaires de l'achat et de la coordination des besoins.
Pour soutenir la mutualisation des achats, l'échelon intercommunal apparaît à la mission particulièrement approprié, sachant que le bloc communal représente, à lui seul, 80% de la dépense d'achats courants des collectivités territoriales. Pour ce faire, la mission suggère que ce sujet soit obligatoirement présent dans le schéma de mutualisation de chaque intercommunalité, dans la continuité d'une recommandation faite par la Cour des comptes en octobre 2015 (voir ci-contre notre article du 14 octobre).

Mettre l'achat "au coeur d'une dynamique nouvelle"

Pour la mission, l'achat doit être "au cœur d'une dynamique nouvelle". Elle appelle à  "bousculer [l]es habitudes", et propose la mise en place d'un "programme partenarial d'appui à l'optimisation des achats" des collectivités territoriales, dès 2017. Porté par les associations d'élus et par l'Etat, il viserait d'abord à sensibiliser les collectivités, leurs élus et leurs cadres dirigeants. Il comporterait également un volet d'accompagnement, en mettant à disposition un cadre méthodologique, et en recensant les meilleures pratiques existantes. Le programme s'appuierait sur un "fonds de modernisation et d'ingénierie de l'achat local", pour accompagner les collectivités. Enfin, il soutiendrait des relais territoriaux spécifiques à chaque territoire (centres de gestion, centrales d'achat locales, etc.).

Coordonner les achats au niveau régional

Le succès de ce programme partenarial sera directement lié à son portage et sa gouvernance, avertit la mission : il nécessite la mise en place d'une instance nationale de coordination, qui pourrait être rattachée, par exemple, au comité des finances locales (CFL),  ou encore être portée de manière autonome par les associations d'élus. Cette instance s'appuierait sur l'Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGPL). Les rapporteurs estiment que "sans créer de compétence nouvelle", le territoire régional pourrait être celui de la coordination des achats, car il est fréquemment l'horizon d'intervention des fournisseurs locaux.  Ils appellent les acheteurs publics à  s'accorder sur un "exercice concerté de leurs politiques d'achat" dans chaque nouvelle région.

1,9 milliard de gains d'achat sur 2018-20

Enfin, les collectivités pourront valoriser les résultats de leurs politiques d'achat. Ces résultats "pourront être communiqués en toute transparence". Cette transparence sera accrue par l'"open data", qui pourrait améliorer la connaissance de l'achat public local et faciliter les comparaisons entre collectivités.
Au final, la mission estime qu'à l'avenir, à l'image de l'Etat et des établissements hospitaliers, les collectivités territoriales pourront "valoriser les marges de manœuvre" dégagées grâce à l'optimisation de leurs achats. Selon un scénario jugé "réaliste" par la mission, grâce à l'engagement des plus grandes collectivités dans une telle démarche, un "effet d'entraînement" sera créé au bénéfice des autres, et "les gains d'achats pourraient atteindre 1,9 milliard d'euros sur le triennal 2018-20", soit en moyenne 1,3% par an de l'assiette des dépenses. Il restera encore aux collectivités à transformer ces gains d'achats, qui mesurent la performance de la politique d'achat, en économies budgétaires, le lien de cause à effet n'étant pas toujours constaté.

Laurent Terrade

Les 15 propositions de la mission d'Inspection

1. Faciliter le recours aux groupements de commandes
2. Soutenir le recours des collectivités territoriales aux centrales d'achat
3. Modifier la rédaction du délit de favoritisme
4. Assurer la transparence des données sur les marchés publics
5. Etablir une méthode commune de calcul des gains achats
6. Soutenir la professionnalisation des acheteurs publics locaux
7. Assurer la sensibilisation des élus aux enjeux de l'achat
8. Mettre en place un programme partenarial d'appui à l'optimisation des achats des collectivités territoriales
9. Proposer un kit méthodologique de l'optimisation des achats locaux
10. Charger l'Observatoire de la gestion et des finances publiques locales de la capitalisation des bonnes pratiques d'optimisation des achats
11. Créer un fonds transitoire de modernisation et d'ingénierie de l'achat local
12. Encourager les initiatives locales concertées
13. Prévoir dans le CGCT que les schémas de mutualisation comportent un volet sur l'achat
14. Saisir les conférences territoriales de l'action publique de la question de l'optimisation des achats
15. Impliquer davantage les réseaux consulaires
L. T.