Finances locales - La Cour des comptes s'inquiète à son tour du risque de chute de l'investissement public local

Dans un communiqué, l'Association des petites villes de France (APVF) s'est réjouie de certaines des analyses contenues dans le troisième rapport sur les finances publiques locales que la Cour des comptes a rendu public ce 13 octobre. Les autres associations du bloc communal devraient saluer elles aussi ce qui constitue un changement de ton de la Cour.
Avec le deuxième rapport sur les finances publiques locales dévoilé il y a un an, les magistrats avaient suscité un tollé de la part de toutes les associations de maires et présidents d'intercommunalité (voir notre article du 15 octobre 2014). Ils regrettaient que les collectivités territoriales n'aient pas apporté la contribution espérée à la réduction des déficits publics de la France et pointaient le risque d'une compensation de la baisse des dotations par une hausse de la fiscalité. Mais, cette année, ils s'inquiètent d'un scénario probable de baisse durable de l'investissement public local.
Après une année 2013 record, les dépenses d'équipement des collectivités ont décéléré de 9,6% en 2014 pour s'élever à 55 milliards d'euros, rappellent-ils. La réduction a même atteint 12% pour les communes et leurs groupements. Cette année-là, on s'en souvient, l'Etat avait pour la première fois baissé ses dotations aux collectivités (de 1,5 milliard d'euros). Malgré l'ampleur de l'économie décidée par l'Etat, celle-ci n'est pas, pour la Cour, le principal facteur d'explication du fort repli enregistré par l'investissement du secteur public local. La réduction de la capacité d'autofinancement des collectivités "a d'abord été provoquée par l'évolution des ressources fiscales et des charges courantes". La victoire aux élections municipales de nombreuses listes de l'opposition a aussi entraîné la suspension d'une partie des projets d'investissement.

"Ajustement par l'investissement"

La baisse des dotations de l'Etat de 2015 à 2017 – chiffrée par la Cour à 10,7 milliards et non 11 milliards d'euros – "devrait avoir un impact plus significatif", selon la Cour. Or, à court terme, "l'ajustement budgétaire des collectivités devrait porter prioritairement sur les dépenses d'investissement". La Cour l'a constaté en examinant les comptes rendus des débats d'orientation budgétaire et des rapports de présentation des budgets primitifs pour 2015 d'un échantillon de 33 villes de plus de 100.000 habitants. 20 d'entre elles ont ainsi prévu de réduire leurs dépenses d'investissement, en moyenne de 15% par rapport à 2014.
Les prévisions inscrites dans la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019, selon lesquelles les investissements des collectivités territoriales progresseraient sur la période, ne devraient donc pas se réaliser, en conclut la Cour.
La baisse des dotations aux collectivités accentue l'écart entre la progression des recettes et des dépenses des collectivités qui est à l'origine de la réduction de l'épargne des collectivités, analyse-t-elle. Pour stabiliser cette épargne, les collectivités devraient parvenir à limiter à 1,2 milliard d'euros l'accroissement de leurs dépenses de fonctionnement en 2015. Soit une hausse de 0,7% au lieu de 2,2% en 2014. "Un tel ralentissement paraît difficile à obtenir à court terme", estime la Cour. D'autant, poursuit-elle, que certaines normes que les collectivités ont l'obligation d'appliquer ont "un impact significatif" sur leur budget. Les associations d'élus locaux devraient aussi saluer cette analyse (sur la partie du rapport consacrée aux normes, voir l'article dédié de l'édition d'aujourd'hui).

Pistes d'économies

Selon la catégorie à laquelle elles appartiennent, les collectivités auront plus ou moins de peine à faire face à la baisse des dotations, nuancent toutefois les magistrats. Les communes et les intercommunalités devraient en 2015 compenser entièrement la baisse des dotations (une perte de plus de 2 milliards d'euros) par la croissance de la fiscalité, même avec une augmentation faible des taux. Ce ne sera pas le cas pour les départements et les régions. Pour les premiers, la croissance des recettes fiscales devrait couvrir 72% de la baisse de la dotation globale de fonctionnement. Pour les secondes, ce taux baisserait à 55%. En outre, quelle que soit leur nature, les collectivités locales n'ont pas la même capacité à faire face à la baisse des dotations. Celle-ci dépend en grande partie de leurs niveaux de richesse et de charges. Ce qui amène la Cour à réitérer sa proposition d'une répartition de l'effort d'économie en fonction de critères prenant en compte cette dimension, alors qu'aujourd'hui la baisse est appliquée de manière uniforme (au prorata des recettes).
Pour tenter de limiter la baisse de leur autofinancement, les collectivités peuvent faire des économies sur leurs dépenses de fonctionnement, souligne la Cour. Qui dans ses précédents rapports, a déjà fourni toute une batterie de pistes. Dans ce nouveau rapport, elle rappelle quelques-unes de ces recettes : l'application effective de la durée légale du travail, la lutte contre l'absentéisme, la réorganisation du cycle de travail, ou encore l'optimisation des achats. En matière de mutualisations, elle préconise de "privilégier" celles qui sont de type "descendant" (la communauté met ses personnels à la disposition des communes). Elle suggère aussi que les intercommunalités assortissent les schémas de mutualisation en cours d'élaboration d'un objectif d'économie. Du côté des investissements, les collectivités peuvent également agir, selon la Cour, par une plus grande sélectivité des projets et une évaluation en amont des projets et de leurs retombées économiques et sociales.

Des données financières perfectibles

La situation financière des collectivités locales appelle, sur le plan national, une meilleure concertation avec l'Etat, estime par ailleurs l'institution de la rue Cambon. Prenant la forme du Dialogue national des territoires, qui s'est réuni à deux reprises depuis le début de l'année, cette concertation aurait intérêt à s'appuyer davantage sur "des outils partagés d'analyse et de prévision". Toujours au chapitre de la gouvernance des finances locales, on notera que la Cour réitère sa proposition de création d'une loi de financement spécifique aux collectivités territoriales.
Au-delà des difficultés qu'éprouvent les collectivités à boucler leurs budgets, la Cour s'inquiète de la fiabilité imparfaite des données financières concernant le secteur public local. Elle appelle notamment à plus de transparence s'agissant des données sur les emprunts toxiques souscrits par les collectivités territoriales et à une plus grande agrégation des données financières des communes et de leurs groupements.
En s'inquiétant à son tour du risque de dégradation de l'investissement public local, la Cour apporte peut-être un coup de pouce aux élus locaux dans leur tentative d'obtenir un geste du gouvernement. Ceux-ci veulent obtenir une réduction de la baisse des dotations, ou un étalement dans le temps. Lors de la convention nationale de l'Assemblée des communautés de France par exemple, qui s'est tenue les 8 et 9 octobre derniers à Tours, des élus locaux espéraient que le gouvernement les entendrait pour 2017, année de l'élection présidentielle.