La commission Rebsamen propose une compensation intégrale, mais temporaire et ciblée, de la taxe foncière

François Rebsamen a remis au Premier ministre, le 22 septembre au soir, le rapport de la commission chargée de faire des propositions sur "la relance durable de la construction". En pratique, il s'agissait surtout de réfléchir aux moyens de lever les réticences locales à la construction de logements. Lancés par une lettre de mission du  31 mai dernier (voir notre article du 2 juin 2021), les travaux de la commission font l'objet d'un premier tome intitulé "Diagnostic et mesures phares". Un second tome sera publié à la fin du mois d'octobre. Il permettra de "traiter des thématiques et des propositions qui n'étaient pas susceptibles de concerner le processus budgétaire et qui n'ont pu être expertisées à ce stade" : questions liées à la simplification du droit de l'urbanisme et à la dématérialisation des procédures, autres propositions concernant la mobilisation du foncier, comme celles visant à appuyer le déploiement des offices fonciers solidaires...

La nécessité d'un "discours politique clair et offensif"

Le constat est largement connu et le rapport ne s'y attarde donc pas outre mesure. Les projections montrent en effet que les besoins en logements vont se maintenir à un niveau élevé dans les prochaines années, ce dont témoigne déjà l'évolution du prix de l'immobilier dans les zones tendues (avec un risque d'éviction pour certains ménages). Le besoin de logements est ainsi évalué entre +2,7 et +3,9 millions sur la période 2017-2030, soit un besoin annuel de l'ordre de 210.000 à 325.000 logements. A ces besoins "démographiques", s'ajoutent ceux correspondant aux besoins aujourd'hui non satisfaits et à la résorption du mal-logement.

Autre élément qui semble acquis : "Les besoins de logement devraient rester durablement concentrés dans les zones d'ores et déjà tendues, même si les comportements résidentiels pourront évoluer dans le sillage de la crise sanitaire". Or l'évolution de l'offre apparaît nettement insuffisante dans ces zones tendues, dans le logement privé comme dans le logement social. Conclusion de la commission sur le diagnostic : "on observe une crise de l'offre concentrée dans les zones tendues du territoire national". Ceci vaut tout particulièrement pour l'Ile-de-France, dont la situation "appelle une attention particulière".

Pour la commission, "cette situation appelle, en complément des mesures portant sur la mobilisation du parc existant, un effort de relance de la construction dans les zones tendues". Le rapport commence donc par insister sur le portage politique de la construction de logements, afin de lutter contre "la dévalorisation de l'acte de construire" grâce à un "discours politique clair et offensif", affirmant notamment qu'"une densité heureuse est possible" sous réserve de veiller à la qualité des logements produits.

Compensation intégrale de la TFPB pour le logement social et intermédiaire

La commission envisage également des mesures plus matérielles. Elle préconise ainsi la compensation intégrale, par l'Etat, du coût pour les communes des exonérations de TFPB (taxe foncière sur les propriétés bâties) applicables au logement social, pour les logements autorisés durant le mandat municipal actuel et pour les 5 à 10 premières années de service. Il s'agit donc d'une mesure limitée dans le temps et concentrée géographiquement sur les zones tendues (A bis, A et B1).

Le coût pour l'Etat est évalué à une moyenne de 300 millions d'euros par an sur environ 15 ans à partir de la mise en service des premiers logements concernés, soit un coût final de l'ordre de 4,3 milliards d'euros. Pour les logements locatifs intermédiaires construits et mis en location dans le cadre du dispositif réservé aux investisseurs institutionnels, l'exonération de TFPB à la charge des collectivités serait remplacée, avec la même temporalité et le même ciblage géographique, par un crédit d'impôt sur les sociétés à la charge de l'Etat. Enfin, pour les logements libres, qui représentent la plus grande partie du parc, la commission recommande de réduire le décalage entre l'arrivée des nouveaux habitants et la perception des nouvelles recettes fiscales, en donnant aux communes la possibilité de supprimer l'intégralité de l'exonération de TFPB sur les logements neufs.

Au-delà de ces dispositions fiscales, le rapport préconise aussi de revoir complètement le dispositif, pourtant tout récent, de l'aide à la relance de la construction durable (ARCD), mis en place dans le cadre du plan de relance. L'ARCD serait ainsi remplacée par un contrat local – conclu entre l'Etat, l'intercommunalité et les communes dans les zones les plus tendues - fixant des objectifs en fonction des besoins en logement. L'atteinte des objectifs déclencherait alors le versement d'une aide de l'Etat.

Des mesures pour libérer du foncier

Conformément à sa lettre de mission, la commission Rebsamen s'est également penchée sur la question du foncier, dont le coût et la rareté dans les zones tendues figurent parmi les principaux freins à la construction de logements. Le rapport formule donc plusieurs préconisations, comme la compensation, pour les administrations qui cèdent du foncier, de la perte de recettes résultant de la décote (ou, a minima, l'instauration d'un mécanisme de péréquation) ou encore la mise en place d'une politique du foncier public et de l'évolution des prix du foncier concertée entre l'Etat et les collectivités territoriales, via les contrats locaux portant sur la production de logements (cf. supra).

De même, la commission Rebsamen propose de favoriser les opérations d'aménagement, productrices de foncier. En clair, il s'agit principalement d'amplifier et de pérenniser le rôle du fonds friche, "en l'assortissant d'objectifs et de moyens ambitieux". Le rapport rappelle en effet que le premier appel à projets, doté initialement d'une enveloppe de 129,5 millions, a suscité le dépôt de 1.119 dossiers pour un montant total de subventions demandées de 1,6 milliard. En régime de croisière, la commission évoque un besoin annuel de l'ordre de 100 millions d'euros.

Plus classiquement le rapport préconise également de renforcer les moyens d'actions des EPF (établissements publics fonciers) et des EPA (établissements publics d'aménagement), "en examinant, pour chaque établissement, l'adéquation entre ces ressources et les enjeux propres à son périmètre d'intervention". Plus original en revanche : le rapport recommande de favoriser la mobilisation du foncier pour un usage temporaire. Pour cela, il propose d'étendre jusqu'à cinq ans (ou éventuellement trois ans prolongeables deux ans) la durée d'implantation en-deçà de laquelle une opération de logement ou d'hébergement temporaire est dispensée de formalités d'urbanisme. Le changement serait de taille, puisque cette durée est aujourd'hui de trois mois, avec possibilité de la porter à un an dans certaines circonstances, comme le relogement d'urgence des personnes victimes d'un sinistre ou d'une catastrophe ou à l'hébergement d'urgence des migrants en vue de leur demande d'asile.

Fiscalité du foncier : "un haut niveau de sensibilité politique"

Le dernier point est tout aussi sensible – et a d'ailleurs déjà fait l'objet de plusieurs dispositions ou tentatives dans les dernières années –, puisqu'il s'agit de "résorber des incitations fiscales à la rétention foncière". Il s'agit de sortir d'une situation propre à la France, qui voit la transaction davantage taxée que la détention, notamment dans les zones tendues. Plusieurs mesures sont proposées à ce titre. Certaine visent à corriger et à augmenter la fiscalité sur le stock de foncier détenu : actualisation de l'assiette de la taxe foncière via la révision des valeurs locatives cadastrales (VLC) et fusion des taxes sur les logements sous occupés (taxe d'habitation sur les résidences secondaires) ou vacants. Ces taxes seraient fusionnées en une seule contribution additionnelle à la taxe foncière, majorée en zone tendue.

D'autres mesures visent plutôt à refondre la fiscalité sur les transactions, en favorisant la baisse de son niveau et surtout sa neutralité dans le temps : neutralité dans le temps de l'imposition des plus-values, diminution du taux d'imposition des plus-values immobilières ou encore suppression ou diminution des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), compensées par une hausse à due concurrence de la taxe foncière (de l'ordre d'un tiers du rendement fiscal actuel). La commission Rebsamen prend d'ailleurs soin de préciser que "ces réformes ont des impacts redistributif importants, d'où un haut niveau de sensibilité politique".

Dans son communiqué du 22 septembre faisant suite à la remise du rapport, Jean Castex se montre prudent, bien que les grandes lignes des propositions de la commission soient connues depuis cet été. Il précise simplement que "le gouvernement fera connaître dans quelques jours comment il entend compléter les actions qu'il a déjà mises en place pour stimuler l'effort de construction dans les zones tendues et favoriser l'accès au logement des Français". En attendant, le Premier ministre "invite la commission à poursuivre ses travaux pour identifier les leviers qui simplifieront l'acte de construire et accéléreront les procédures d'urbanisme. Ces propositions complémentaires feront l'objet d'un second rapport attendu pour la fin du mois d'octobre". Seule certitude : d'éventuelles mesures reprises du rapport de la commission Rebsamen, notamment en matière fiscale, devraient être introduites par voie d'amendements dans le PLF 2022.