La CNSA et la branche Autonomie deviennent officiellement un régime de sécurité sociale

Présentée le matin même en conseil des ministres, une ordonnance du 1^er décembre 2021 parachève, sur le plan juridique, la création de la cinquième branche consacrée à l'autonomie. Si le projet d'une cinquième branche de la sécurité sociale est né pratiquement en même temps que la CNSA (Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie) en 2003 et a fait l'objet de plusieurs annonces non suivies d'effet, il s'est finalement concrétisé avec la loi organique et la loi ordinaire du 7 août 2020 (voir notre article du 26 août 2020). Ses contours ont ensuite été précisés par divers textes, dont les lois de financement de la sécurité pour 2021 (voir notre article du 1er décembre 2020) et pour 2022 (voir notre article du 25 octobre 2021).
L'ordonnance du 1^er décembre 2021 est essentiellement technique, mais néanmoins forte en symboles. Elle bascule en effet dans le code de la sécurité sociale une bonne part des dispositions relatives à la CNSA, qui figuraient jusqu'alors dans le code de l'action sociale et des familles. Elle fait ainsi de la branche autonomie une branche de la sécurité sociale – presque – au même titre que la maladie et les accidents du travail, la famille, la retraite ou le recouvrement (Urssaf). Par la même occasion, la CNSA devient une caisse nationale de sécurité sociale. L'ordonnance ajuste d'ailleurs différents aspects de la gouvernance, en étendant au conseil d'administration de la CNSA les dispositions applicables à ceux des autres caisses nationales du régime général : parité hommes/femmes, règles d’âge et d’incompatibilité, participation aux instances de l’Union des caisses nationales de sécurité sociale (Ucanss) – qui intervient notamment en matière de ressources humaines, formation, marchés, politiques immobilières... –, coordination des actions de contrôle des services de prestations...
L'alignement entre la CNSA/branche Autonomie et les autres branches de la sécurité sociale reste toutefois très partiel. Contrairement à ces dernières, elle ne sert en effet aucune prestation directe et n'a pas de lien avec les assurés. Elle ne possède pas de présence sur le terrain, à la différence des CPAM, des CAF ou des Carsat (assurance retraite et accidents du travail). Beaucoup plus qu'avec les autres branches ou régimes, la CNSA/branche Autonomie travaille essentiellement avec les agences régionales de santé, qui ne sont pas des organismes de sécurité sociale et assurent la redistribution des enveloppes qu'elle finance au bénéfice des départements et des établissements et services pour personnes âgées et personnes handicapées. De ce fait, ses effectifs (environ 120 salariés selon le rapport d'activité 2020) n'ont rien à voir avec les 150.000 salariés des différents organismes de sécurité sociale. Enfin, malgré l'alignement de façade opéré par l'ordonnance, le conseil d'administration et la gouvernance de la CNSA/branche Autonomie n'ont pas non plus grand-chose à voir avec ceux des autres branches. La présentation de l'ordonnance en conseil des ministres prend d'ailleurs bien soin de préciser que "les spécificités de la composition du conseil de la CNSA, qui compte notamment des représentants d’associations en faveur des personnes âgées et des personnes en situation de handicap, des parlementaires, des départements et des institutions qui interviennent dans le domaine de la caisse, restent préservées". De fait – et contrairement à l'esprit, qui a présidé à la création de la sécurité sociale en 1945, d'une gestion paritaire salariés/employeurs – le conseil de la CNSA, pourtant désormais financée essentiellement par des cotisations sociales directes, est aux mains des organismes bénéficiaires des prestations, syndicats de salariés et organisations patronales étant réduits pour leur part à la portion congrue.