PLFSS 2021 : la cinquième branche, dédiée à l'autonomie, est enfin créée

Après le rejet du texte par le Sénat en deuxième lecture, l'Assemblée nationale a définitivement adopté, le 30 novembre, le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021 (sur le contenu initial du texte, voir notre article ci-dessous du 29 septembre 2020). Localtis reviendra en détail sur toutes les mesures de ce texte après son probable passage en Conseil constitutionnel et sa promulgation.

Mais dès à présent, il est acquis que le PLF 2021 restera associé – outre un déficit de la sécurité sociale encore révisé à la hausse à 35,8 milliards d'euros – à une avancée majeure : la création de la cinquième branche (ou cinquième risque) de la sécurité sociale, dédiée à l'autonomie (voir nos articles ci-dessous). Cette création intervient après près de 15 ans de valse-hésitation, la première annonce de création d'une cinquième branche remontant au tout début du quinquennat de Nicolas Sarkozy. La canicule de 2003, avec ses 15 à 20.000 personnes âgées décédées, avait accouché de la CNSA ; le Covid-19 a relancé et fait aboutir la cinquième branche...

Sur un plan strictement juridique, ce n'est pas le PLFSS qui crée la cinquième branche, puisque le principe en a été posé par les lois organiques et ordinaires du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l'autonomie (voir notre article ci-dessous du 26 août 2020), mais le texte se contentait alors de quelques lignes. Mais c'est bien le PLFSS 2021 qui commence à donner corps à cette nouvelle branche de la sécurité sociale. La mesure figure aux articles 32 à 34 (nouvelle numérotation). Malgré son extrême longueur – 10 pages ! – l'article 32 ne met toutefois pas véritablement en place cette nouvelle branche, notamment parce qu'il y manque un cadrage précis des prestations qui seront servies par la branche Autonomie et que le financement complet ne se mettra pas en place avant deux ans. Néanmoins, l'article 32 confie déjà à la CNSA (Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie) la gouvernance de la branche, et cela même si plusieurs problèmes ne vont pas manquer de se poser, notamment sur la composition actuelle du conseil d'administration, qui ne correspond pas du tout à celle d'un régime de sécurité sociale. 

Du coup, l'article 32 détaille et met à jour les missions de la CNSA. Il précise également les financements de la cinquième branche qui, outre la fraction de CSG actuelle et le produit de la "journée de solidarité" (contribution de solidarité pour l'autonomie et contribution additionnelle), proviendront essentiellement du transfert à la nouvelle branche de l'Ondam médicosocial (objectif national des dépenses d'assurance maladie), aujourd'hui inscrit dans les comptes de la branche Maladie.

Pour préciser les contours et le fonctionnement de la cinquième branche, l'article 32 habilite le gouvernement "à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, afin de mettre en œuvre la création de la cinquième branche du régime général de la sécurité sociale relative à l’autonomie, toute mesure relevant du domaine de la loi". Le gouvernement devrait notamment s'inspirer des préconisations du rapport Vachey (voir nos articles ci-dessous des 16 et 22 septembre 2020). Aux termes de l'habilitation, ces ordonnances viseront en particulier à "codifier, à droit constant, dans le Code de la sécurité sociale, les dispositions relatives à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie prévues au Code de l’action sociale et des familles" (Casf), à mettre en cohérence les dispositions du Casf ou d’autres codes et textes législatifs avec la nouvelle codification, ainsi qu'à modifier les dispositions des livres Ier et II du Code de la sécurité sociale pour les étendre, en tant que de besoin, à la CNSA.