Exemption des quotas SRU : il ne suffit pas de remplir les critères !

Dans une décision du 1er juillet, le Conseil d'État apporte des précisions sur l'exemption de certaines communes de leurs obligations vis-à-vis des quotas de logements sociaux prévus par la loi SRU (Solidarité et Renouvellement urbains) du 13 décembre 2000. Il en ressort que l'exemption de ces obligations n'est pas de droit, même si les critères y ouvrant droit sont remplis, mais que le décret du gouvernement fixant la liste des communes exemptées peut aussi prendre en considération d'autres critères.

Des cas de figure précis... mais pas limitatifs

L'article L.302-5 du code de la construction et de l'habitation (CCH), issu de la loi SRU et modifié depuis lors à de multiples reprises, liste en effet plusieurs motifs d'exemptions des obligations de la loi SRU : communes situées "hors d'une agglomération de plus de 30.000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d'activités et d'emplois par le réseau de transports en commun" (dans des conditions définies par décret), communes situées dans une agglomération de plus de 30.000 habitants dans lesquelles le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social, se situe en-deçà d'un seuil fixé par ce même décret, communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C d'un plan d'exposition au bruit ou d'une servitude de protection instituée en application du code de l'environnement, ou à une inconstructibilité de bâtiment à usage d'habitation résultant de l'application du règlement d'un plan de prévention des risques technologiques ou d'un plan de prévention des risques naturels définis, ou d'un plan de prévention des risques miniers...

En l'espèce, quatre communes – Agde (Hérault, 28.000 habitants), Leucate (Aude, 4.400 habitants), Marseillan (Hérault, 7.800 habitants) et Méréville (Essonne, 3.100 habitants) – demandaient au Conseil d'État d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 28 décembre 2017 du Premier ministre, pris pour l'application du III de l'article L.302-5 du CCH (voir notre article ci-dessous du 8 janvier 2018). L'annulation de ce décret était demandée "en tant qu'il ne [les] fait pas figurer au nombre des communes exemptées, pour les années 2018 et 2019, des obligations en matière de logements sociaux", prévues par la loi SRU. Or ces communes, déficitaires en logements sociaux, estimaient entrer dans la liste des cas donnant lieu à exonération des obligations de la loi. Le problème est qu'il ne suffit pas de remplir les conditions ouvrant droit à l'exemption pour... y avoir droit.

Des avis qui n'ont pas à être rendus publics

Certes, le III de l'article L.302-5 du CCH prévoit qu'un décret fixe, "au moins au début de chacune des périodes triennales [...], la liste des communes appartenant aux agglomérations ou aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre [...], pour lesquelles la présente section n'est pas applicable". Tel était précisément l'objet du décret attaqué du 28 décembre 2017. Mais il ressort de la décision du Conseil d'État que le gouvernement dispose d'un très large pouvoir d'appréciation dans l'établissement de cette liste et n'est que partiellement tenu par les critères définis à l'article L.302-5 du CCH.

Premier enseignement : contrairement à ce que plaidaient les requérants, il apparaît que les préfets des régions Occitanie et Île-de-France ont bien émis des avis sur la situation des communes concernées. Mais "aucune disposition ni aucun principe n'imposait que ces avis soient transmis aux communes concernées, ni qu'ils soient visés dans le décret".

Deuxième enseignement : comme prévu par la loi, la commission nationale SRU (présidée par Thierry Repentin, ancien président de l'USH) s'est prononcée sur le projet de liste mais, là aussi, "aucune disposition ni aucun principe n'imposait au ministre de publier cet avis, l'article R.302-14 [du CCH] prévoyant seulement que la commission l'adresse au ministre chargé du logement". Il en va de même pour l'avis du Conseil national de l'habitat, dont la consultation n'est au demeurant pas obligatoire (même si le gouvernement y avait procédé en l'espèce), et pour l'avis du Conseil national d'évaluation des normes.

Communes exemptées : une sélection à double détente

Mais surtout, le Conseil d'État juge que les dispositions de l'article L.302-5 du CCH "se bornent à définir les conditions auxquelles doivent répondre les communes susceptibles d'être exemptées des obligations, sans prévoir l'application de plein droit de cette exemption aux communes éligibles". Dans une sorte de sélection à double détente, il appartenait au Premier ministre et au ministre de la Cohésion des territoires de déterminer, parmi les communes ainsi éligibles, "celles qu'il entendait exempter des obligations en matière de logement social au regard de l'ensemble des intérêts publics en cause et en tenant compte des circonstances locales relevées par les représentants de l'État dans les régions".

La décision précise que "parmi les critères susceptibles d'être pris en compte figurent notamment, comme proposé par la commission nationale compétente dans son avis rendu le 15 novembre 2017, l'importance de la demande de logements locatifs sociaux, résultant du rapport entre le nombre de demandes et le nombre d'emménagements annuels, ainsi que le taux de logements sociaux de la commune, sa politique en matière de réalisation de logements sociaux et ses performances passées dans l'atteinte de ses objectifs".

Le principe d'égalité ne vaut pas uniformité de traitement

Enfin, la décision rappelle que "le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité administrative compétente règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier". En l'occurrence, alors que les communes de Leucate, Marseillan et Méréville invoquaient ce principe en faisant remarquer que des communes voisines similaires avaient été exemptées, le Conseil d'État relève que ces communes exemptées "présentent un taux de logements vacants important, soit ont un taux de logements locatifs sociaux plus élevé que celui de la commune qui critique la différence de traitement, soit n'ont pas fait l'objet d'un constat de carence, contrairement à celle-ci"...

Au final, il reste que l'écart entre la lettre de l'article L.305-2 du CCH et la marge conséquente laissée à son application pourrait inspirer un jour une question prioritaire de constitutionnalité.