Bilan d'application de la loi Climat et Résilience : un premier round centré sur le volet transports

Près de dix-huit mois après la publication de la loi Climat et Résilience, promulguée le 24 août 2021, une quarantaine de mesures d'application sont encore attendues. Avec 88 textes pris sur les 127 nécessaires, le taux d’application atteint 69%, selon le chiffre communiqué par le ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, Christophe Béchu. Un retard encore conséquent mais une nette progression au regard du bilan de l’application des lois dressé par le Sénat, qui relevait qu’au 31 mars 2022, seules 14 mesures, soit environ 10%, avaient été effectivement prises (excluant les mesures différées).

Ce 11 janvier, Laurence Maillart‑Méhaignerie (RE, Ille-et-Vilaine), qui avait présidé la commission spéciale chargée de l’examen du projet de loi, et Sylvain Carrière (LFI-Nupes, Hérault), en ont présenté à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale un premier bilan portant spécifiquement sur les chapitres 1 et 3 du titre II relatif à la consommation et sur le titre IV relatif aux transports terrestres et aériens, 73 articles, dont le taux d’application s’établit autour de 62,5%. La commission des lois examinait concomitamment de son côté l’application des titres VII (protection judiciaire de l’environnement) et VIII (évaluation climatique environnementale), qui affichent un taux d’application un peu supérieur de 75 % (à savoir trois mesures d’application publiée sur les quatre prévues). Tandis que la commission des affaires économiques devrait remettre son rapport sur les titres III (produire et travailler), V (se loger) et VI (se nourrir), le 18 janvier prochain, concernant près de la moitié des 305 articles que comporte le texte, s'agissant notamment des volets énergie-mines, urbanisme et logement-rénovation énergétique.

Les députés n’ont toutefois pas attendu pour débattre de tous ces sujets majeurs, puisque une séance était consacrée, ce 11 janvier, à l’application de la loi Climat et Résilience, à la demande du groupe socialiste, et en présence du ministre. Et force est de constater que l’amertume est tenace sur ce véhicule législatif assimilé par Stéphane Delautrette (Soc) à un "rendez-vous manqué entre nos institutions et la Convention citoyenne". Un sentiment partagé par la députée Marie Pochon (Écolo-Nupes) qui a pour sa part regretté les "cent filtres venus tamiser un projet de loi sur lequel pesait déjà l’accusation de viser des objectifs trop faibles". "L’essentiel reste à faire", résume son collègue André Chassaigne (GDR-Nupes), qui déplore notamment l’absence de mesures d’accompagnement des collectivités et des particuliers, sur la rénovation de l’habitat entre autres, et tacle au passage le ZAN et les ZFE. Des propos qui n’ont pas manqué de faire réagir l’ancienne ministre de la Transition écologique, Barbara Pompili (RE) : "D’un côté, il y a ceux qui n’ont eu de cesse, depuis le début, de dénoncer ses insuffisances [de la loi], son inutilité et ses renoncements. De l’autre, il y a ceux qui, maintenant qu’il s’agit de la mettre en œuvre, freinent des quatre fers." 

Zones à faibles émissions-mobilité : un accompagnement à parfaire

Le sujet des ZFE-m demeure brûlant. Pour preuve, ce 12 janvier, l’Assemblée examinait en séance publique la proposition de loi déposée par le Rassemblement national visant rien de moins qu’à supprimer ces zones, que la loi Climat et Résilience est venue élargir à toutes les agglomérations de plus de 150.000 habitants d’ici fin 2024. Toutes les agglomérations concernées ont engagé les démarches nécessaires à l’exception de Toulon. Des modalités de dérogation sont certes prévues, toutefois le décret n° 2022-1641 du 23 décembre 2022, en fait une application "relativement stricte" limitée à des motifs sanitaires (seule Brest pourrait être concernée par des concentrations moyennes annuelles inférieures aux seuils définis), relèvent les co-rapporteurs de la commission du développement durable.

Ces derniers émettent également quelques réserves relatives à l’expérimentation d’un prêt à taux zéro mobilité (PTZ) pour l’achat d’un véhicule propre de moins de 2,6 tonnes aux bénéfice des personnes domiciliées "dans ou à proximité" d’une ZFE-m. Le rapport alerte en particulier sur "le risque et les difficultés accrues pour accéder au PTZ mobilité en l’absence de garantie de l’État ou de tout autre organisme public pour le prêteur". Il invite le gouvernement à examiner "la possibilité d’élargir" le PTZ mobilité aux ménages des huit premiers déciles de revenus afin de soutenir efficacement la transition du parc automobile vers des véhicules moins polluants". Le critère fiscal retenu actuellement de 14.000 euros par part fiscale "limite tout particulièrement la population éligible en excluant par exemple une personne seule rémunérée au Smic", souligne-t-il. Par ailleurs pour que le dispositif devienne pleinement applicable, il manque le décret fixant "les modalités de calcul de la réduction d’impôt" aux bénéfices des prêteurs pour apporter la garantie de l’État qui est encore manquante.

Les rapporteurs alertent aussi sur "le manque d’homogénéisation" des dispositifs au niveau national en matière de compétence, de dérogations aux véhicules de collection ou d’intégration des voies de contournement. "Un document de suivi et de pilotage adapté aux spécificités de chaque métropole concernée" serait donc le bienvenu. Une consultation de l’ensemble des parties prenantes s’avère en outre nécessaire avant d’introduire un contrôle automatisé. Et pour ce qui est de l’expérimentation de voies de circulation réservées desservant les ZFE-m, elle n’a toujours pas débuté. 

La mise en place d’un prêt à taux zéro garanti par l’État n’est "qu’une question de jours, (…) nous sommes en train de finaliser le dispositif", a indiqué le ministre lors du débat, rappelant au passage sa totale détermination sur ce dossier qui est avant tout une question de santé publique avec chaque année 40.000 décès imputables à la pollution atmosphérique. Interrogé en séance par le député Gérard Leseul (PS, Seine Maritime), co-auteur d’une mission flash en la matière au côté de Bruno Millienne (Modem, Yvelines), sur les suites à y donner, Christophe Béchu a assuré "suivre presque toutes ces préconisations, y compris en ce qui concerne le rétrofit et les aides relatives aux véhicules d’occasion". Autre signe de concrétisation, la réunion ce 12 janvier du groupe de travail sur l’acceptabilité sociale chapeauté par Jean-Luc Moudenc. "Il faut que nous puissions aboutir à quelque chose qui fonctionne. Nous devons, pour ce faire, nous appuyer sur les maires", a martelé le ministre. Dans le cadre du fonds vert, "15 millions d’euros seront attribués à chaque territoire dont les ZFE dépassent les normes, 6 millions aux territoires comptant des ZFE sans dépassement de normes – ce pour la seule année 2023 – et 1 million à tous les territoires qui lancent des processus d’étude pour bénéficier de débuts de crédits à même de les accompagner", a t-il détaillé. Le groupe de travail devra de son côté "déterminer quel accompagnement supplémentaire de l’État et quelles mesures d’harmonisation on pourrait envisager pour les territoires, afin de rendre vains les efforts de ceux qui, au-delà d’une communication factuelle, s’évertuent à agiter les peurs pour faire croire que les zones à faibles émissions sont destinées à devenir des zones à forte exclusion". 

Aérien : la montagne accouche d’une souris

Deux décrets et un arrêté ont été publiés sur ce chapitre, parmi lesquels le texte précisant les modalités d’encadrement de l'augmentation des capacités aéroportuaires (passagers et fret). Aucun projet de création ou d’extension de piste ou d’aérogare nécessitant une déclaration d’utilité publique n’a été répertorié depuis l’entrée en vigueur du décret d’application, soulignent néanmoins les rapporteurs, regrettant la "faible portée" du texte, "qui n’aura aucun impact significatif pour le transport aérien à court terme".

La publication du décret d’application portant sur l’interdiction des liaisons aériennes lorsqu’une alternative en train existe en moins de 2 heures 30, ne devrait plus tarder, la phase de consultation s’étant achevée le 10 janvier, la Commission européenne ayant au préalable donné son feu vert. En pratique, pas plus de trois lignes aériennes (entre Paris-Orly et Bordeaux, Nantes et Lyon) sont cependant concernées par l’interdiction. Ainsi, les liaisons entre Paris-Charles de Gaulle d’une part et Bordeaux et Nantes d’autre part sont exclues du champ de la mesure, du fait d’un temps de trajet ferroviaire supérieur à 2h30 pour rejoindre la gare TGV de l’aéroport de Paris-Charles de Gaulle. Quant aux liaisons entre Paris-Charles de Gaulle d’une part et Rennes et Lyon d’autre part ainsi que la liaison Lyon-Marseille, elles sont également hors champ en l’état actuel de l’offre ferroviaire. 

Affichage environnemental : ne pas précipiter le calendrier pour affiner la méthode de calcul

L'expérimentation de l’affichage informant le consommateur sur les impacts environnementaux et sociaux de biens ou de services (rattachée au titre II "consommer") prévue sur cinq ans est conduite par l’Ademe, qui a fait le choix de prioriser les secteurs du textile (11 expérimentations) et des produits alimentaires (18 expérimentations). A l’issue des expérimentations, l’Ademe prévoit l’établissement d’un dispositif d’affichage complet et opérationnel d’ici la mi-2023. Le processus d’adoption du cadre réglementaire devrait ensuite prendre six mois supplémentaires. Le rapport préconise néanmoins de ne pas précipiter le calendrier pour permettre de résoudre les difficultés liées à la méthodologie. En matière d’alimentation, l’indicateur le plus connu est "Agribalyse", fondé sur l’analyse des cycles de vie plébiscitée par la Commission européenne. Il connaît "certaines limites", dans la mesure où certains aspects sont insuffisamment pris en compte, comme la production intensive et l’impact des pesticides sur l’environnement. 

Parmi les trois décrets encore en attente sur ce titre figure celui qui devra préciser les modalités de calcul de la surface consacrée à la vente en vrac dans les commerces de plus de 400 m² (20% d’ici 2030). Le rapport recommande d’y ajouter un système de sanctions. Le texte devra également prendre en compte la spécificité de certaines catégories de produits "pas forcément adaptés à la vente au vrac", comme le vin ou les produits cosmétiques. 

Sans attendre les conclusions de l’Ademe, une partie des consultations sera lancée en vue de rendre la consigne effective durant l’année 2023, a de son côté confirmé le ministre en réponse à Véronique Riotton (RE). 

ZAN : les éléments d’un compromis

"C’est l’un des points les plus ambitieux et les plus importants de la loi Climat et Résilience, pour la simple raison que l’artificialisation des terres coche toutes les cases : elle contribue à créer des îlots de chaleur, empêche que les nappes phréatiques se reconstituent et participe à l’accélération de certains phénomènes d’éboulement ou d’écoulement, entre autres", argumente le ministre. Mais c’est aussi le principal sujet de préoccupation des élus du moment. C’est pourquoi Christophe Béchu juge "intéressantes" les évolutions issues de la proposition de loi du Sénat visant à faciliter l'application de cet objectif "ZAN" inscrit dans la loi. Le texte évoque en particulier "l’idée que des grands projets d’envergure nationale, comme Seine-Nord Europe, doivent être sortis des trajectoires des régions qui les concernent – faute de quoi on asséchera les droits –, tout en restant comptabilisés sur le plan national", mentionne-t-il. Il pose également la question d’une garantie rurale "pour ne pas désespérer des territoires qui redoutent le texte, sans que leur inquiétude ne corresponde à la réalité". Néanmoins, le texte va parfois "trop loin". Pas question de donner un hectare gratuit à chaque commune de ce pays, quel que soit son nombre d’habitants et sa trajectoire démographique. "Cela pose un souci : étant donné le nombre de communes, cela revient à vider de sa substance une grande partie du texte", s’explique le ministre. Il faudra donc trouver "un compromis" en reprenant quelques-uns de ces éléments et en y ajoutant un volet financier et fiscal "pour rendre plus chère l’artificialisation" et "dégager les crédits qui permettront de reprendre les friches et les cœurs de ville, pour partie abandonnés".