Développement des territoires - Ruralités : un comité sous le signe des services publics

A quelques jours des élections départementales qui s'annoncent délicates pour la majorité, le gouvernement s'est déplacé en force, vendredi 13 mars, pour le Comité interministériel des ruralités, à Laon, dans l'Aisne. Pour le premier grand rendez-vous du quinquennat au profit des territoires ruraux (organisé avec un mois de retard sur le calendrier initial), pas moins de onze ministres et secrétaires d'Etat ont fait le déplacement aux côtés de Manuel Valls. Bon nombre des cinquante actions présentées dans ce plan sont issues des Assises de la ruralité organisées à l'automne par Sylvia Pinel, la ministre du Logement et de l'Egalité des territoires. Mais l'ensemble ressemble surtout à une compilation de mesures déjà annoncées ou en cours d'expérimentation, comme la revitalisation des centres-bourg, le développement des maisons de santé ou des maisons de services au public…

1.000 maisons de services au public

Engagement de François Hollande, la question de l'accès aux services publics y est aux premières loges. Regrettant que la ruralité soit trop souvent "synonyme d'isolement et d'enclavement", Manuel Valls a repris l'engagement de son prédécesseur Jean-Marc Ayrault d'aboutir à 1.000 maisons de services au public, contre un peu plus de 360 aujourd'hui, présentes dans 67 départements. Le chef du gouvernement se donne deux ans pour y arriver. Le programme a déjà pris du retard mais il va pouvoir s'appuyer sur les recommandations du rapport du député Jean Launay visant à utiliser les bureaux de poste en déclin pour accueillir ces services. L'opérateur s'est déjà montré fort intéressé par cette formule alors qu'il doit faire face à une baisse du volume du courrier... Une convention sera prochainement signée entre le gouvernement et La Poste pour arrêter les conditions de financement de ces maisons qui pour le moment restent floues. Le gouvernement indique dans son dossier de presse qu'un fonds doté de 21 millions d'euros entre 2015 et 2017 sera abondé par l'Etat et les neuf opérateurs historiques de ces maisons (outre La Poste, SNCF, EDF, GRDF, Pôle emploi, les caisses d'assurance maladie, de retraite, d'allocations familiales, de mutualisé sociale agricole). Il est également précisé que le choix des futures implantations reposera sur les schémas départementaux d'accessibilité des services au public prévus dans le projet de loi Notr en cours d'examen au Parlement. A noter que lors du passage du texte à l'Assemblée, les députés ont retiré aux communes la possibilité de porter de telles maisons. Désormais, seule l'intercommunalité le pourra. Le texte consacre aussi le glissement de la notion de "services publics" à celle de "services au public", plus large, ce qui permet d'y associer des acteurs privés ou des organismes de prestations sociales. "Les maisons de services au public ont vocation à englober tout ce qui est nécessaire à la vie quotidienne, dans le monde rural en particulier. Dans le secteur marchand, ces services pourront concerner les professions libérales, industrielles et commerciales, telles que les derniers commerces de bouche ou de proximité du territoire, qui pourront être hébergés de façon temporaire ou définitive", avait détaillé Marylise Lebranchu le 5 mars devant les députés.
Pour les maires ruraux, cette mesure sent un peu le "réchauffé". "Je me souviens d'une réunion à la Datar il y a plus de vingt ans où l'on parlait déjà de la mutualisation des services. Mais la vérité, c'est qu'à part La Poste, les autres opérateurs freinent des quatre fers", constate amèrement le président de l'Association des maires ruraux (AMRF) Vanik Berberian.

La santé "enjeu majeur de l'aménagement du territoire"

Sur le même thème de l'accessibilité, le plan entend résorber les déserts médicaux et assurer "un accès aux services de santé partout en France". Il comporte là aussi peu de dispositions nouvelles, mais plutôt une agrégation de mesures déjà lancées - issues du Pacte territoire santé de 2013 - ou le renforcement de certaines d'entre elles.
Côté coup de pouce, le plan prévoit de porter à 800 - au lieu des 600 prévues - le nombre de maisons de santé lancées avant la fin de l'année. Ces structures supplémentaires "seront notamment implantées dans des communes faisant partie du réseau de bourgs-centres". De même, le nombre de contrats d'engagement de service public (CESP) - versement d'une bourse durant les études en contrepartie d'un engagement d'installation dans une zone sous-dotée pour une durée équivalente - devrait doubler, avec une promesse de 1.500 CESP signés à l'horizon 2017, dont 1.200 dès 2015 (contre 880 actuellement). Il est aussi prévu - mais sans indications chiffrées - d'accélérer le déploiement de la télémédecine.
Côté agrégation de mesures déjà annoncées, on retiendra en particulier la mise en place du contrat de praticien territorial de médecine ambulatoire (PTMA). Deux cents contrats seront proposés à ce titre en 2015-2016 (pour 350 déjà signés à la fin de 2014), chiffre déjà annoncé par Marisol Touraine. Le mécanisme pourrait toutefois être étendu aux zones touristiques isolées à fortes variations de population, comme les stations de montagne. Autres mesures déjà lancées : la rémunération d'équipes de professionnels de santé, dont la ministre de la Santé vient d'annoncer la généralisation, il y a un mois, ou la garantie d'un accès aux soins urgents en moins de trente minutes, qui figure déjà dans le Pacte territoire santé de 2013.
Enfin, du côté des relations avec les élus, le plan reprend l'annonce de la mise en place de "communautés professionnelles territoriales de santé", que Marisol Touraine va introduire par amendement dans le projet de loi Santé, en lieu et place du "service territorial de santé au public" qui devrait renforcer le rôle des ARS. Vanik Berberian se montre une nouvelle fois sceptique : "Il est assez facile de construire des maisons de santé pour les élus, la véritable question c'est de mettre des praticiens à l'intérieur", fait-il valoir. Sur ce point, le plan ne lui semble pas à la hauteur.
Toujours en matière d'accès aux services publics, le plan envisage d'encourager des services "itinérants", "qui vont aux citoyens et non l'inverse", selon les dires de Manuel Valls. Une parlementaire se verra confier une mission au printemps sur le sujet.

Numérique : très haut débit... et téléphonie mobile

Mais le nerf de l'aménagement du territoire aujourd'hui, c'est le numérique… Les principales mesures sur le numérique visent à "amplifier les capacités de développement des territoires ruraux" (priorité 2). Elles sont destinées à accélérer le développement des accès fixes et mobiles, notamment dans les zones blanches, le tout dans un calendrier ambitieux de mise en œuvre 2015/2016. Parmi les cinq dispositions présentées dans cette partie, le gouvernement prévoit la résorption des zones blanches 2G d'ici la fin 2016 et l'extension du programme au réseau 3G dans un calendrier non précisé. Il est prévu d'accélérer le raccordement au très haut débit des services publics et entreprises identifiés comme prioritaires par les collectivités (montée en débit, satellite, 4G…). Disposition qui sera prochainement intégrée dans le cahier des charges du FSN. Par ailleurs, un guichet unique permettra bientôt aux collectivités de bénéficier rapidement d'un cofinancement par l'Etat pour l'installation des équipements destinés à compléter localement la couverture mobile, et auxquels l'ensemble des opérateurs auront l'obligation de se raccorder. L'opération sera pilotée par l'Agence du numérique en relation avec le CGET, les associations d'élus et l'Arcep. Pour améliorer cette fois la réception des terminaux mobiles à l'intérieur des logements, un accord doit être prochainement conclu avec les opérateurs mobiles pour la mise à disposition de solutions à faible coût (Femto-cellules, pico-cellules et répéteurs). Le gouvernement souhaite enfin une mise en réseau nationale des lieux de médiation numérique (EPN, espaces de coworking, tiers lieux) afin de leur donner plus de visibilité et mutualiser des moyens. Le sénateur Hervé Maurey président de la commission du développement durable au Sénat (UDI-UC), a immédiatement réagi à l'annonce des dispositions présentées par le Premier ministre, notamment celles qui concernent la suppression des zones blanches en 2G. Il les a qualifiées d'annonces électoralistes, faisant remarquer que la téléphonie mobile, comme internet ou l'accès aux soins, "sont des problèmes essentiels pour les territoires ruraux dont il ne faut pas se préoccuper uniquement à la veille d'une élection".

L'école rurale : proximité ou qualité, fallait-il choisir ?

Les trois mesures concernant l'école ne peuvent éviter le paradoxe. D'un côté le comité interministériel estime que "la présence de l'école dans les territoires ruraux est un véritable atout : il y a aujourd'hui une école dans deux communes sur trois" et se réjouit que "l'école primaire permet ainsi de mailler notre territoire et représente un service public de grande proximité pour les parents et les élèves". Il remarque au passage que sur au moins deux points l'Etat en fait déjà plus qu'ailleurs : "les académies à dominante rurale bénéficient de taux d'encadrement plus favorables afin de prendre en compte les spécificités de l'école en milieu rural (petite taille des écoles, contraintes géographiques)" et l'Etat assure un "appui aux élus locaux des communes rurales afin d'établir les projets éducatifs territoriaux les plus adaptés à leurs territoires dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires". Appui que le comité interministériel entend prolonger "durant l'année 2015" (mesure 11).
Mais ce maillage si précieux serait aujourd'hui incompatible avec la "qualité". Car le comité interministériel estime que "la "qualité de l'école rurale (...) passe notamment par le regroupement et la mise en réseau des écoles, meilleur rempart à la fragilité des écoles rurales et son intégration aux réseaux numériques, aussi bien pour les écoles primaires que les collèges". La mesure 10 vise ainsi à "favoriser le regroupement et la mise en réseau des écoles", via des conventions pluriannuelles. Des conventions de ce type existent déjà, au niveau départemental, promettant en échange de "regroupements", le maintien durant une période (en général 3 ans) du nombre d'enseignants (ou d'une baisse moins importante que la baisse démographique du département le justifierait). La première avait été signée avec le Cantal en 2006 (Gilles de Robien signe un schéma prospectif de l'organisation du territoire scolaire dans le Cantal du 13 juin 2006). Depuis, l'idée a fait son chemin (voir notre article Vincent Peillon propose un deal aux maires ruraux : la fermeture d'écoles contre le maintien du nombre d'enseignants). Et plusieurs conventions ont été signées récemment (voir nos articles : Les maires du Lot signent un protocole prévoyant de diminuer le nombre d'écoles en échange d'une moindre réduction des postes d'enseignants et Un protocole signé en Hautes-Pyrénées prévoit de diminuer le nombre d'écoles en échange d'un maintien des postes d'enseignants pendant 3 ans). Il s'agit pour le gouvernement d'une "réponse pertinente à l'éparpillement des petites écoles en milieu rural et au recul de la démographie des élèves". Mais il aura du mal à faire croire qu'un tableau numérique situé dans une école accessible en 40 minutes d'autocar puisse remplacer, quand on a 4 ans, la petite école de village. Pour Vanik Berberian, il s'agit même d'un "chantage inadmissible" qui aboutira à "tout transférer dans la ville chef-lieu".
La troisième mesure annoncée est en fait un rappel. Il s'agit de prolonger jusqu'au 31 décembre 2015 l'opération "Écoles connectées" (voir notre article du 2 mars Le programme "Ecoles connectées" est prolongé en 2015 ) et le soutien au raccordement à l'Internet haut débit des écoles les plus isolées (voir notre dossier Les Tice, un plan numérique pour l'école).

Pas de vision stratégique sur le développement économique

En matière de développement économique, le plan est un peu maigre. Il comporte un volet sur l'entrepreneuriat "au féminin", un autre sur la diffusion de l'Economie sociale et solidaire avec, à la clé, un nouvel appel à projets annoncé fin mars pour la sélection de pôles territoriaux de coopération économique, ou encore des mesures visant à promouvoir le télétravail…
Comme prévu, le comité a bien acté la réforme des zones de revitalisation rurale (ZRR), dans la foulée du rapport parlementaire et du rapport d'inspections de 2014. "Une large concertation sera conduite avec les associations d'élus." La réforme figurera dans le projet de loi de finances pour 2016 pour une application dès l'an prochain. Les grands principes sont d'ores et déjà retenus : un classement pluriannuel sur la durée des mandats communautaires, des critères de classement liés à la densité et à la richesse des habitants, un dispositif de sortie progressive.
S'agissant du commerce de proximité, le plan repose essentiellement sur la réforme du Fisac figurant dans la loi Pinel du 18 juin 2014 et dont la mise en œuvre attendue pour le premier semestre 2015, avec le passage d'une logique de guichet à la procédure d'appel à projets. Les délais de versement des aides seront raccourcis. Le gouvernement confirme que les dispositifs de soutien aux stations-service seront remplacés par des aides au titre du Fisac.
Par ailleurs, l'expérimentation de revitalisation des centres-bourg qui bénéficie aujourd'hui à 54 communes de moins de 10.000 habitants sera étendue fin 2016 dans le cadre de la clause de revoyure des contrats de plan Etat-région.
Le plan reprend l'idée de "contrats de réciprocité ville-campagne" avancée par le député du Cantal Alain Calmette lors des Assises de la ruralité. Cinq territoires feront l'objet d'une expérimentation : la métropole de Lyon avec Aurillac, la métropole de Brest avec le Centre-Ouest Bretagne, la métropole de Toulouse avec le massif des Pyrénées, la communauté urbaine du Creusot avec Montceau-les-Mines et le parc naturel du Morvan.
En matière d'agriculture, le plan repose sur les outils et les orientations de la loi d'avenir de 2014 tels que le GIEE (groupement d'intérêt économique et environnemental). Il reprend l'objectif fixé pour la restauration collective publique qui devra assurer 40% de ses approvisionnements en produits locaux d'ici à 2017.
A noter que la fameuse "agence de développement économique des territoires" annoncée par le président de la République le 5 février et évoquée lors du comité interministériel sur l'égalité et la citoyenneté du 6 mars n'apparaît pas dans le plan sur la ruralité. Simple oubli ?

Tourisme : les PET pour l'international, les SPOTT pour la proximité
Au chapitre du développement touristique, on retrouve trois mesures identifiées en juin 2014 à l'issue des Assises du tourisme (voir notre article du 19 juin 2014 Laurent Fabius fixe la barre à 100 millions de touristes étrangers par an ). La première vise à renforcer quatre pôles d'excellence touristique (PET) de visibilité internationale et qui concernent les territoires ruraux : celui sur l'oenotourisme, celui sur "la montagne l'été", celui sur l'écotourisme et celui sur le "tourisme de savoir-faire". Chaque pôle produira, avant la fin du 1er semestre 2015, une feuille de route présentant une stratégie de promotion à l'international et deux ou trois pistes de "projets fédérateurs" qui pourraient être mis en œuvre à partir de l'été".
Et pour structurer une offre touristique "de proximité", le comité interministériel rappelle que le gouvernement vient de lancer un appel à projets pour des "contrats de structuration des pôles touristiques territoriaux" (Spott) dont les premiers sites seront sélectionnés mi-mai (voir notre article du 9 mars 2013 Des "pôles touristiques territoriaux" pour valoriser les sites de moindre renommée).
Enfin, le gouvernement entend déployer la marque Qualité Tourisme™ dans les territoires, en particulier grâce aux nouveaux partenariats ouverts avec la Chambre de commerce et d'industrie de France et le Réseau national des destinations départementales (Rn2D) (voir notre article du 12 décembre 2014 Les départements vont relayer la marque Qualité Tourisme ). Pour rappel, la marque Qualité Tourisme™ constitue une démarche globale, portant sur toute la chaîne d'accueil.

"Habiter mieux" en zone rurale

Dans les territoires ruraux, l'enjeu du logement "est bien souvent celui de la lutte contre la vacance en centre-bourg", a bien conscience le gouvernement. Une vacance "liée à un habitat ancien dégradé à réhabiliter ou à la difficulté de contenir l'étalement urbain pavillonnaire en périphérie". Le comité interministériel rappelle que le gouvernement a donné pour objectif 2015 à l'Anah de traiter plus de 45.000 logements anciens dégradés via le programme "Habiter mieux", sans préciser la part qui reviendrait au rural.
Il mise également sur l'accession sociale à la propriété et rappelle que 6.000 communes rurales peuvent désormais bénéficier du prêt à taux zéro (PTZ) pour l'achat d'un bien immobilier ancien, sous condition de travaux, dans les bourgs ruraux qui connaissent un niveau de vacances de logements supérieur à la moyenne nationale (8%) et qui sont dotés de services de proximité menacés par une baisse d'attractivité de la commune.

Plans de mobilité rurale et aides aux stations-service
Le comité interministériel a aussi acté plusieurs mesures pour faciliter la mobilité dans les territoires ruraux et périurbains. Du fait de la dispersion de l'habitat et de l'éloignement de ces territoires vis-à-vis des pôles d'activités, la mise en place d'une offre de transports collectifs par les collectivités y est parfois difficile et l'usage de la voiture reste prédominant. Mais outre ses impacts environnementaux, la dépendance exclusive à la voiture a un coût important pour les habitants et l'absence d'alternative handicape ceux qui n'ont pas accès à un véhicule. Parmi les dispositions annoncées à Laon le 13 mars, certaines sont déjà connues comme l'élaboration de schémas régionaux de l'intermodalité par les régions prévus par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam). Ces schémas visent à mieux coordonner les autorités organisatrices en matière d'organisation des services et des réseaux, d'information des usagers, de tarification et de billettique. Dans le cadre de ces schémas, le gouvernement a annoncé que des plans de mobilité rurale seront élaborés pour "prendre en compte des spécificités des territoires à faible densité démographique, notamment en veillant à la complémentarité entre les transports collectifs, les usages partagés des véhicules motorisés et les modes de déplacement non motorisés". Le développement des services de transports par autocars, prévu par le projet de loi Macron, a aussi été mis en avant comme "une solution souple, économique et davantage respectueuse de l'environnement que la voiture individuelle". Une campagne de communication et un référentiel de bonnes pratiques destinés à développer le covoiturage et l'autopartage devraient en outre être réalisés cette année. Par ailleurs, l'approvisionnement en carburant des automobilistes vivant dans les territoires ruraux est de plus en plus problématique du fait de la disparition des stations-service – leur nombre a été divisé par plus de trois depuis 1980. Une étude du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) réalisée en 2012 a permis de recenser 871 stations-clés dans le maillage territorial de l'offre de carburants. Le gouvernement a chargé le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac) d'assurer les conditions de maintien de ces petites stations-service indépendantes : ses appels à projets devront prendre en charge "de façon prioritaire" les demandes d'aide des stations "répondant à un enjeu de maillage territorial". Enfin, le gouvernement veut poursuivre la mise en œuvre du schéma national des véloroutes et voies vertes. "L'objectif est de développer les mobilités actives, à vocation utilitaire ou de loisirs, en zone rurale", a-t-il souligné. La moitié des 20.000 km de ce réseau est déjà réalisée. "L'Etat favorisera aux côtés des collectivités son achèvement", a assuré le gouvernement.

Un peu de culture dans ce monde rural !

Une mesure rappelle l'intention du gouvernement de "promouvoir un aménagement culturel équilibré du territoire" (voir aussi notre article du 26 janvier 2015 Fleur Pellerin veut s'attaquer en 2015 aux "zones blanches" de la culture ). "En privilégiant une approche partenariale avec les collectivités locales, via des conventions par exemple (voir notre article du 30 janvier 2015 Le ministère de la Culture et Clermont-Ferrand signent le premier "pacte pour la culture") et en portant une attention particulière à la jeunesse", est-il précisé.
Les Drac sont chargées de déployer une stratégie en faveur de l'accès des territoires "ruraux et périphériques". Dans ce cadre elles devront mobiliser les institutions culturelles "de tous les champs" (création, patrimoine), "notamment par le développement de leurs ressources numériques", et "avec un point focal sur les médiathèques, qui sont le premier service culturel de proximité". Elles devront également soutenir les programmations culturelles itinérantes ("circuit de cinéma et de spectacles vivants itinérants, actions hors les murs", sont cités) et développer les résidences d'artistes.
Le comité interministériel a également évoqué le développement artistique et culturel en indiquant qu'en la matière "une part importante des crédits nouveaux (...) a été fléchée à destination des territoires ruraux".
Il fait également référence à un protocole signé entre les ministères de la Culture et de l'Agriculture visant au développement de l'éducation artistique et culturel dans l'enseignement agricole. 

Le comité a également abordé le renforcement de la sécurité, notamment de la lutte contre les vols d'instruments agricoles, ou encore la réduction des écarts de dotation, thème qui fait actuellement l'objet du travail d'une mission parlementaire. Mais ce catalogue de mesures "fort sympathiques" a du mal à convaincre Vanik Berberian. "J'ai repris les mesures du Ciact de 2010, c'est exactement la même chose... On vient colmater les brèches avec des réponses intéressantes mais il n'y a aucun changement sur le fond", s'inquiète l'élu.