PLF 2011 - Les sénateurs ne croient pas aux prévisions sur le RSA activité et rabotent le FNSA

Alors que le projet de loi de finances pour 2011 entame son parcours au Sénat - après avoir été adopté par l'Assemblée nationale, en première lecture, le 17 novembre -, la commission des finances et celle des affaires sociales se sont penchées sur les crédits de la mission "Solidarité, insertion et égalité des chances". Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, rapporteurs de la commission des finances, se sont notamment attardés sur les crédits du programme 304 "Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales", qui dispose de 705 millions d'euros dans le PLF 2011. La quasi-totalité (700 millions) représente la contribution de l'Etat au financement du Fonds national des solidarités actives (FNSA), alimenté par ailleurs par le prélèvement de 1,1% sur les revenus du capital et qui finance le RSA activité.
Le rapport de la commission des finances estime que les prévisions de dépenses du FNSA pour 2011 sur le RSA activité sont "probablement surévaluées". Alors que la dernière prévision pour 2010 est de 1,548 milliard d'euros, le PLF 2011 prévoit une enveloppe de 2,239 milliards. Cette prévision repose sur des projections jugées "optimistes" par les rapporteurs. Ainsi, le nombre de bénéficiaires du RSA activité était de 515.000 en 2009. Pour cette année, la dernière projection est de 632.450 (+22,8%). Les 2,24 milliards d'euros prévus pour 2011 reposent sur une hypothèse de 934.298 allocataires, soit une progression de 48%. Malgré leurs demandes répétées, les rapporteurs n'ont pu obtenir des données permettant d'étayer une telle hypothèse. Ils avancent néanmoins trois facteurs qui pourraient soutenir la projection du gouvernement. Le premier est - curieusement - la perspective d'une amélioration de la situation de l'emploi. En permettant à certains allocataires du RSA socle (ex RMI) de retrouver un emploi, elle ferait de certains d'entre eux des bénéficiaires potentiels du RSA activité. Le second tient aux effets des campagnes de communication ciblées, lancées en vue de faire décoller le nombre d'allocataires. Enfin, les mesures de simplification du RSA mises en place en juillet dernier pourraient jouer dans le même sens (voir notre article ci-contre du 6 juillet 2010).

Un coup de rabot à 600 millions d'euros

A ce scénario "optimiste", qui laisse sceptiques les rapporteurs de la commission des finances, s'ajoute l'excédent structurel du FNSA, compte tenu de la montée en charge du RSA activité beaucoup plus lente que prévue. Le fonds devrait ainsi être excédentaire de 1,3 milliard d'euros cette année et afficher encore, l'an prochain, un excédent de 936 millions d'euros, malgré une reprise sur trésorerie de 364 millions. Les rapporteurs s'interrogent donc sur la logique d'une opération consistant, pour l'Etat, à abonder de 700 millions d'euros un fonds qui - sans cet apport - serait tout de même excédentaire de 236 millions d'euros (reprise de trésorerie comprise). Ainsi qu'ils le font remarquer, la loi (article L.262-24 du Code de l'action sociale et des familles) prévoit que l'Etat assure l'équilibre du FNSA, et non pas qu'il en alimente l'excédent. Quoiqu'en termes moins vifs, le rapporteur de la commission des affaires sociales du Sénat est sur le même registre, en évoquant "une dotation encore confortable pour le FNSA".
L'an dernier, Martin Hirsch avait obtenu de haute lutte que le Sénat préserve l'excédent du FNSA (voir notre article ci-contre du 9 décembre 2009). Il n'en a pas été de même cette année. La commission des finances a en effet adopté un amendement ramenant de 700 à 100 millions d'euros la dotation de l'Etat au FNSA pour l'année 2010. Sur cette économie de 600 millions, la commission a affecté 100 millions à l'allocation aux adultes handicapés - traditionnellement sous-évaluée en loi de finances initiale - et 500 millions à la réduction du déficit budgétaire, sous la forme d'annulation de crédits. S'il est probable que le gouvernement tentera de rétablir l'intégralité de la dotation au FNSA, il faudra qu'il se montre convaincant. Les sénateurs ont en effet été échaudés. Pour les convaincre de renoncer à leur amputation de 500 millions l'an dernier, Martin Hirsch annonçait en effet un excédent prévisionnel du FNSA en 2010 de l'ordre de 750 millions d'euros. Or, le fonds devrait finir l'année en excédent de 1,3 milliard d'euros...

Référence : projet de loi de finances pour 2011 (adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 17 novembre 2010 et examiné par le Sénat du 18 novembre au 7 décembre 2010).