L'AAH se stabilise, la prime d'activité recule et les aides d'urgence explosent
Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances, le sénateur Jean Sol a remis son rapport sur les crédits de la mission "Solidarité, insertion et égalité des chances", qui apporte des informations intéressantes sur l'évolution de certaines dépenses en 2020 et sur les perspectives pour 2021. Notamment l'allocation aux adultes handicapés (stabilité, mais difficultés de gouvernance), la prime d'activité très impactée par la crise (premier reflux depuis sa création) et l'aide sociale d'urgence (forte progression, sous l'effet évidemment de l'"aide exceptionnelle de solidarité").
© vidéos Sénat / Jean Sol, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales
Après son adoption par l'Assemblée nationale le 17 novembre, le Sénat a entamé à son tour l'examen du projet de loi de finances pour 2021. À cette occasion, Jean Sol, sénateur (LR) des Pyrénées Orientales et rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a remis son rapport sur les crédits de la mission "Solidarité, insertion et égalité des chances". Ce document très riche apporte notamment des informations intéressantes sur l'évolution de certaines dépenses au cours de l'année 2020, profondément marquée par la crise sanitaire, et sur leurs perspectives d'évolution.
AAH : vers une "année neutre"
Le premier élément concerne l'AAH (allocation aux adultes handicapés). Après deux ans de hausse, 2021 devrait être une "année neutre" pour cette prestation, au moins en termes de montant unitaire et de budgétisation. Le PLF prévoit en effet une "sous-revalorisation" de l'allocation de 0,3% au 1er avril, qui portera le montant mensuel maximal de l'AAH à 902,70 euros, engendrant ainsi une économie budgétaire de l'ordre de 100 millions d'euros. Mais cette très faible revalorisation en 2021 succède à trois années de forte hausse, conformément à l'engagement du chef de l'État. L'AAH a en effet bénéficié d'une revalorisation exceptionnelle en deux temps : de 819 euros en mai 2018 à 860 euros au 1er novembre 2018, puis à 900 euros à compter du 1er novembre 2019. Avec le passage à 902,7 euros au 1er avril prochain, on obtient bien la hausse promise de 10%.
Selon les estimations de la Cnaf (Caisse nationale des allocations familiales), ces revalorisations ont représenté un coût budgétaire de 52 millions d'euros en 2018, 648 millions en 2019 et 775 millions en 2020. Le rapporteur estime toutefois qu'avec la réduction du coefficient multiplicateur pour calculer le plafond de ressources pour un allocataire en couple (passé de 2 à 1,89, puis 1,81 depuis le 1er novembre 2019), une partie des bénéficiaires de l'AAH en couple n'a tiré aucun bénéfice de la double revalorisation du montant maximal de l'allocation. Malgré ces économies budgétaires, l'AAH est passée, sur le moyen terme, de 63% du taux de pauvreté en 2008 à 82% en 2020.
Par ailleurs, le nombre de bénéficiaires – et notamment celui des allocataires de "l'AAH 2" (taux d'incapacité compris entre 50 et 79%) – a continué de progresser en 2020 pour atteindre 1,253 million, soit une hausse de 2,5%. Les crédits ouverts en 2021 devraient s'élever à 11,1 milliards d'euros, en hausse de 2,1 % par rapport aux crédits ouverts en LFI 2020. Mais ils seront en baisse de 0,4% – une première depuis longtemps – par rapport aux crédits rectifiés par le PLFR 4 (quatrième projet de loi de finances rectificative), ce qui conduit le rapporteur à s'interroger sur le calibrage retenu par le PLF.
Enfin, le rapporteur revient, après la Cour des comptes (voir notre article du 25 novembre 2019), sur les difficultés de gouvernance de cette prestation, attribuée de fait par les départements (via les MDPH), gérée par les CAF et financée par l'État. Il estime en effet que "cette situation entraîne notamment un brouillage de la frontière entre l'AAH et le RSA", dans la mesure où environ 25% des nouveaux allocataires de l'AAH percevaient auparavant le RSA. Une situation qui pourrait toutefois s'améliorer avec le transfert de l'AAH à la future cinquième branche Autonomie.
Prime d'activité : un effet positif sur la pauvreté, mais un caractère pro-cyclique en temps de crise
La prime d'activité est également impactée par la crise sanitaire et ses conséquences économiques. Loin de progresser, le nombre de ces bénéficiaires devrait au contraire reculer en 2021. Les crédits inscrits à ce titre dans le PLF s'élèvent d'ailleurs à 12,4 milliards d'euros, soit une baisse de 1,7% en 2021. Il s'agit en l'occurrence du premier reflux de la prime d'activité depuis sa création en 2016. Celui-ci intervient cependant après une forte hausse en 2019, consécutive à la revalorisation exceptionnelle de 90 euros du montant maximal de la bonification individuelle de la prime, décidée par le chef de l'État après la crise des gilets jaunes. Conséquence : la prime d'activité a été versée à 1,25 million de bénéficiaires supplémentaires – dont 700.000 étaient éligibles avant la revalorisation mais ne l'avaient pas demandée et 550.000 nouveaux éligibles –, portant ainsi le total des bénéficiaires à 4,25 millions de personnes en décembre 2019. Une progression qui aurait fait baisser le taux de pauvreté monétaire de 0,5 point (et de 0,9 point pour les famille monoparentales). .
Selon les calculs de la Cnaf, le nombre de bénéficiaires de la prime d'activité commencerait à diminuer de l'ordre de 19.000 ménages en 2020, du fait de la montée du chômage liée aux conséquences économiques de la crise sanitaire. Dans le dernier numéro de "Prime d'activité conjoncture", paru en juillet 2020 mais qui retrace la situation au 30 mars, la Cnaf estime d'ailleurs le nombre de bénéficiaires de la prime d'activité (France entière) a? 4,32 millions de foyers, contre 4,35 millions à la fin de 2019. De même, les masses financières versées au titre de cette prestation s'élevaient à 2,33 milliards d'euros au premier trimestre 2020, en baisse de 3,7% par rapport au trimestre précèdent.
Conclusion du rapporteur : "Si aucune évaluation n'est disponible quant à l'impact de la prime d'activité en matière d'emploi, il apparaît au contraire que ses effets positifs en matière de lutte contre la pauvreté devraient être altérés par la montée du chômage. La prime d'activité a ainsi un caractère pro-cyclique qui ne lui permet pas de jouer un rôle d'amortisseur en temps de crise".
Aides exceptionnelles : 2 milliards en 2020, rien en 2021 ?
En 2020, les dépenses d'aide sociale d'urgence connaissent à l'inverse une forte progression, sous l'effet de l'"aide exceptionnelle de solidarité" (AES), mise en œuvre lors des deux confinements. La première a été versée par les CAF, sur financement de l'État, le 15 mai, tandis que la seconde AES sera versée le 27 novembre à l'ensemble des publics visés par les aides du printemps (bénéficiaires de minima sociaux, familles avec enfant bénéficiaires de l'APL et jeunes précaires de moins de 25 ans). Ces deux aides successives ont représenté un montant total de 2 milliards d'euros, financés via les LFR 2 et 4.
Le PLF 2021 ne prévoit pas de renouveler ces crédits, mais tout dépendra bien sûr de l'évolution de la situation sanitaire et économique. Et le rapporteur estime que "tout laisse penser que de nouvelles rectifications seront nécessaires en cours d'exercice". La seule mesure nouvelle, en ce domaine, inscrite au PLF 2021 résulte du plan de relance. Celui-ci prévoit en effet une enveloppe de 50 millions d'euros pour 2021, afin de financer un soutien exceptionnel en faveur des associations de lutte contre la pauvreté, via des appels à projet définis au niveau national et déclinés dans les territoires (voir notre article dans l'édition de ce jour). La même enveloppe est prévue pour 2022, portant le total à 100 millions d'euros.
