Handicap - AAH : la Cour des comptes propose de rendre le pouvoir à l'État au sein des MDPH

La Cour des comptes dévoile un rapport public thématique consacré à l'allocation aux adultes handicapés (AAH), la principale prestation en ce domaine avec la prestation de compensation du handicap (PCH) versée par les départements. Ce rapport intervient alors que se pose la question d'une éventuelle intégration de ce minimum social – attribué par les MDPH (maisons départementales des personnes handicapées), versé par les CAF mais financé par l'État – dans le futur revenu universel d'activité (RUA). Comme souvent dans les travaux de la Cour des comptes, il n'est pas non plus sans lien avec le dérapage répété des crédits affectés au financement de l'AAH (+70% en dix ans). La prestation devrait en effet franchir cette année la barre des 10 milliards d'euros pour 1,1 million d'allocataires, sous l'effet de la progression du nombre de bénéficiaires et de l'engagement d'Emmanuel Macron de porter à 900 euros par mois le montant de l'allocation. Une situation qui fait de l'AAH le second des minima sociaux, derrière le RSA.

"La grande disparité départementale des taux d'attribution"

Créée par la grande loi sur le handicap du 30 juin 1975, l'AAH est confrontée à l'évolution de la notion de handicap durant ces dernières décennies, les dernières définitions, dans l'esprit notamment de la loi Handicap du 11 février 2005, allant jusqu'à englober 12 millions de personnes concernées par le handicap, ce qui correspond à une acception extrêmement large du terme, incluant le handicap lié à l'âge.

Or face à cette extension du champ, il serait nécessaire "de disposer de critères d'attribution les plus objectifs possibles". Pour la Cour des comptes, ce n'est manifestement pas le cas, à en juger par "la grande disparité départementale des taux d'attribution de l'AAH", qui ne s'explique que très partiellement par les différences sociodémographiques entre les territoires. Même s'il existait déjà des disparités du temps des Cotorep (avant 2005), le rapport estime que "l'écart est désormais si important qu'il pose un problème d'équité territoriale et d'égal accès aux droits pour les personnes souffrant d'un handicap". Or, jusqu'à présent, les efforts du ministère et de la CNSA (Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie) pour développer des outils d'aide à la décision sont restés vains.

Une cogestion de fait avec les associations

La Cour des comptes met donc clairement en cause le fonctionnement des MDPH, présidées par les présidents de conseils départementaux. La critique vise aussi bien le fonctionnement intrinsèque et les modalités d'organisation de ces instances, que la cogestion de fait qui s'est installée avec les associations représentant les personnes handicapées.

Sur le premier point, La Cour des comptes pointe un certain nombre de dysfonctionnements, déjà relevés par de nombreux rapports de la Cour elle-même, mais aussi des inspections générales ou des commissions parlementaires : faible niveau de connaissance des demandeurs et des bénéficiaires, identification et codage des déficiences réalisés souvent à l'extérieur des MDPH, manque d'exhaustivité et de suivi des informations... Sur ce point, le rapport se montre pessimiste sur l'harmonisation en cours, sous l'égide de la CNSA, des systèmes d'information des MDPH, qui "est sans conséquence immédiate sur la pratique de codage de chaque département".

La Cour des comptes pointe aussi la question, moins souvent évoquée, de la "forme originale mais aussi contraignante de cogestion avec les associations représentant les personnes handicapées". Si le rapport idéalise beaucoup la situation antérieure à 2005, quand "l'État fournissait les moyens de fonctionnement [des Cotorep] et en était l'acteur central" – l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) a publié de nombreux rapports sur les dysfonctionnements de certaines Cotorep –, il reste que les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), qui siègent au sein des MDPH, constituent une situation inédite. Selon la Cour, les associations ont en effet "acquis une place centrale dans les différents niveaux de conception et d'exécution des politiques qui leur sont destinées", ce qui obérerait toute réforme des MDPH et de l'AAH.

Le mur des 4,5 millions de décisions

À la décharge des CDAPH et des MDPH, la Cour des comptes reconnaît cependant que ces instances sont confrontées à une charge de travail particulièrement intense et en croissance rapide, avec 4,5 millions de décisions prises en 2017, dont 550.000 concernant l'AAH, alors qu'elles sont supposées respecter des délais de réponse inférieurs à trois mois (largement dépassés dans les faits). Or, "pour faire face à cette double contrainte, les MDPH ont 'industrialisé' leur processus de décision. Elles ont mis en place un mode d'examen des demandes marqué par un impératif de rapidité et de fluidité qui a des conséquences sur les conditions d'instruction des demandes". Le rapport observe ainsi qu'une CDAPH traite environ 1.100 décisions par réunion (toutes n'ayant pas la même portée qu'une attribution d'AAH) et valide 95% à 98% des pré-décisions préparées par les services de la MDPH. Nouveau signe d'un regret de la Cour face à la décentralisation : le rapport note que "la présence de l'État au sein de ces commissions n'a plus aucune portée concrète".

La Cour des comptes s'attarde donc sur le fonctionnement des équipes des MDPH chargées de l'évaluation et relève un certain nombre de difficultés : composition très variable, présence ou non d'un médecin (ces derniers étant en outre difficiles à recruter et à retenir), temps d'instruction compris entre 5 et 20 minutes, caractère "rare, voire exceptionnel" de l'organisation d'entretiens ou de visites médicales... S'y ajoute une absence de mécanismes de détection des demandes frauduleuses. Le risque est d'autant plus grand que la procédure est pour l'essentiel déclarative et se passe sur pièces. Même si "le travail des MDPH ne peut être fondé sur la suspicion, la Cour conclut néanmoins à "l'existence d'un 'angle mort' en termes de lutte contre le recours frauduleux à l'AAH".

Donner la majorité des voix à l'État sur l'AAH

Conséquence : sans aller jusqu'à envisager une recentralisation stricto sensu de l'AAH – prestation nationale financée en totalité par l'État sur crédits budgétaires –, la Cour des comptes estime néanmoins que cette prestation "est au cœur de difficultés liées à la répartition des compétences entre l'État et les départements". Le rapport explique même que "que les départements - qui supportent la charge financière du RSA - peuvent avoir un intérêt financier immédiat à ce que l'AAH prenne en charge leurs allocataires du RSA, dont les difficultés sociales se combinent généralement avec des difficultés d'ordre psychosocial et peuvent désormais relever du champ du handicap tel qu'il a été redéfini en 2005". Une position qui oublie néanmoins un peu vite la présence de l'État au sein des MDPH, mais aussi son effacement volontaire après la loi de 2005 et le refus de nombre de fonctionnaires d'État de passer des Cotorep aux MDPH...

Comme il est de règle, la Cour des compte formule aussi un certain nombre de préconisations, visant plus particulièrement "l'AAH 2", autrement dit celle attribuée aux personnes présentant un taux d'invalidité compris entre 50 et moins de 80% et dont les effectifs progressent très rapidement. La Cour recommande ainsi de distinguer les crédits correspondants à ces deux types d'AAH, ce qui peut difficilement passer pour autre chose que le prélude à une distinction plus poussée des deux composantes de la prestation. Le rapport préconise également diverses mesures de renforcement des contrôles, pour terminer par une mesure phare : "Donner la majorité des voix à l'État, en tant que financeur, en CDAPH pour les décisions relatives à l'AAH."