Social - Jugement en demi-teinte sur la réforme de l'hébergement d'urgence

Dans le cadre de la commande passée par le Comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, Didier Migaud, le premier président de la Cour des comptes, a présenté, le 15 décembre 2011, le rapport destiné à la mission d'information sur la politique d'hébergement des personnes sans domicile. C'est la deuxième fois seulement que la Cour des comptes est ainsi invitée, en vertu de la réforme constitutionnelle,  à apporter son concours au Parlement dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques (le premier rapport de ce type de la Cour, présenté en octobre, portait sur la médecine scolaire).
Ce rapport se concentre sur les actions mises en œuvre par l'Etat, la mission parlementaire - qui a déjà procédé à de nombreuses auditions - se réservant le soin de traiter ultérieurement celles mises en œuvre par les collectivités territoriales. En notant, comme l'a d'emblée souligné Didier Migaud, qu'"il s'agit en fait de la seule compétence sociale dont l'Etat ait, depuis la décentralisation, gardé la gestion directe". Outre des investigations sur le terrain et une étude de plusieurs exemples étrangers, la Cour s'est adjoint, pour la première fois, les services d'un institut de sondage pour mener une étude auprès des personnes hébergées et des travailleurs sociaux.

Une population profondément transformée

Le rapport estime la population des personnes sans domicile à environ 150.000 personnes, soit une croissance de 50% en dix ans. Cette population s'est aussi transformée en profondeur, avec le poids croissant des personnes d'origine étrangère et des familles monoparentales - "qui sont maintenant majoritaires" -, ainsi que des jeunes et des travailleurs pauvres. Dans le même temps, la politique de l'hébergement s'est, elle aussi, largement transformée, avec l'introduction du droit opposable à l'hébergement (Daho), la création d'un délégué interministériel, l'introduction de la politique du "logement d'abord"... Le travail de la Cour a donc porté sur l'évaluation de cette refondation - revendiquée par les pouvoirs publics - de la politique d'hébergement.
Le rapport en tire "cinq grands constats", présentés par Didier Migaud aux membres de la commission. Le premier est que la politique de refondation a été menée "sans que l'Etat se soit donné les moyens d'une meilleure connaissance des populations concernées". Cette méconnaissance vaut à l'entrée comme à la sortie du dispositif, malgré de nombreux travaux sur le sujet, mais souvent trop anciens et trop limités au regard de l'évolution rapide des caractéristiques de la population des sans-abri.

Des retards du côté des Siao

Second constat : si l'accueil des personnes sans domicile a fait l'objet "d'efforts indéniables" en nombre de places comme en qualité, il "souffre encore d'une insuffisante organisation et coordination". La mise en place des services intégrés d'accueil et d'orientation (Siao) - dont la Cour reconnaît l'intérêt - s'est fait "de manière plus lente que prévue et souvent imparfaite". Le rapport relève notamment que, dans certains départements, la césure subsiste entre l'urgence et l'insertion, matérialisée par l'existence de deux ou de plusieurs Siao. L'articulation entre les Siao et les centres 115 est également "à améliorer".
Le rapport reconnaît également l'ampleur de l'effort en faveur de l'hébergement : entre 2004 et 2008, le nombre de places est ainsi passé de 51.000 à 83.000 (+62%). Pourtant, "force est de constater que les capacités d'hébergement demeurent encore insuffisantes dans certaines régions", ce qui interdit de respecter le droit inconditionnel à l'hébergement posé par la loi et contraint les pouvoirs publics à recourir, chaque année, à des dispositifs de mise à l'abri et à des nuitées en hôtel. Or ceci "est contraire à l'esprit même du droit à l'hébergement" et représente, pour la seconde solution, "un coût très lourd pour l'Etat".
Pour sa part, l'accès au logement, qui devrait constituer le prolongement naturel de l'hébergement d'urgence, "souffre d'une offre insuffisante dans les zones où les besoins sont le plus massifs, tant quantitativement que qualitativement", ce qui compromet la mise en œuvre du logement d'abord. Ce dernier se heurte en effet à deux écueils. D'une part, le fait que toutes les personnes dans les structures d'hébergement ne sont pas éligibles à un logement. D'autre part, le nombre de logements disponibles est encore trop faible, "malgré les efforts incontestables de l'Etat pour reconquérir les contingents de logements existants" (contingents préfectoraux ou sur le 1% logement).
L'intermédiation locative offre toutefois une alternative intéressante, de même que la garantie des risques locatifs (GRL). Pour la Cour des comptes, "ces dispositifs doivent de toute évidence être développés davantage". Ils ne concernent aujourd'hui que quelques milliers de logements, alors que le rapport estime à 20 ou 30.000 le nombre de personnes qui seraient aptes à en bénéficier chaque année. Le constat est similaire pour les formules de logement adapté (maisons relais, pensions de famille...).

Des acteurs "trop nombreux et insuffisamment coordonnés"

Quatrième constat : le rapport estime que - malgré le renforcement de la GRL, le développement de l'intermédiation ou la mise en place effective des commissions de prévention des expulsions - "de nombreuses mises à la rue pourraient être évitées par une politique de prévention plus efficace". Mais ces initiatives "peinent à trouver leur efficacité et ne sont pas encore en mesure de répondre à l'enjeu de l'augmentation des risques d'expulsion". Le rapport reconnaît cependant que la prise en compte de certaines populations spécifiques - comme les sortants de prison ou les personnes présentant des troubles psychiatriques - est aujourd'hui mieux assurée, grâce à une meilleure coordination des administrations concernées. La Cour relève en revanche que "la prise en compte de la situation des jeunes issus de l'aide sociale à l'enfance, en liaison avec les conseils généraux, présente davantage de difficultés". La Cour juge par ailleurs "regrettable" que la situation des demandeurs d'asile ne soit pas "traitée en tant que telle dans le cadre de la politique d'hébergement", ce qui conduit souvent à des séjours de plusieurs années dans des situations précaires, comme les chambres d'hôtel.
Enfin, le rapport considère que "les acteurs demeurent trop nombreux et insuffisamment coordonnés, et les relations entre l'Etat et ses partenaires associatifs restent encore très largement perfectibles". Le pilotage de la politique de refondation de l'hébergement doit donc être amélioré. Or les service de l'Etat concernés par cette dernière sont nombreux. La création d'une délégation interministérielle représente certes un net progrès pour l'amélioration du dialogue entre les parties prenantes, mais "la question reste posée de l'effectivité de son rôle en matière de pilotage de la stratégie de refondation, en l'absence de moyens financiers et administratifs à sa disposition". Ceci explique le rôle important - et inhabituel - des associations dans la définition de la politique de refondation. En ce domaine, les bonnes relations de départ entre pouvoirs publics et associations se sont progressivement crispées, jusqu'à la grève au Samu social de Paris en mars 2011 et la démission de son président. L'annonce, par le Premier ministre, d'une enveloppe supplémentaire de 75 millions d'euros a toutefois permis d'aplanir quelque peu ces tensions.
Enfin, la Cour des comptes ne pouvait manquer de relever que "le coût total de la politique de l'hébergement n'est pas connu, faute de données sur les dépenses des collectivités territoriales". L'ensemble des crédits de l'Etat consacrés à la politique d'hébergement peut toutefois être estimé à 1,5 milliard d'euros.

"Il faut du temps pour construire un service public de l'hébergement"

A partir de ces constats, la Cour définit plusieurs "axes de progrès" : constitution d'une base de données anonymisée sur les bénéficiaires de l'hébergement, achèvement de l'objectif de déploiement des Siao, étude juridique sur l'évolution des statuts et des financements des différentes structures d'hébergement, prise en compte de la parole et participation des personnes hébergées (à travers la généralisation des comités consultatifs des personnes accueillies), développement des formules innovantes d'accès au logement ou encore "desserrage de la contrainte budgétaire" en matière d'hébergement dans les zones tendues, en attendant que le droit au logement opposable produise ses effets. La Cour préconise également une évaluation des dispositifs de prévention autour des impayés de loyers, une extension du rôle du délégué interministériel, l'accélération de la mise en place des plans départementaux de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion, ou le développement d'outils communs de collecte de données et l'amélioration du tableau de bord de suivi de la réforme.
Au final, la Cour se félicite que les objectifs de la réforme aient été formulés de façon "explicite et pertinente" et fassent "l'objet d'un large consensus". Mais elle observe que "les résultats escomptés ne sont pas encore au rendez-vous, car il faut du temps pour construire un service public de l'hébergement, coordonner le travail des différentes administrations, organiser l'action des associations et mobiliser une offre de logement". Conclusion : "Le calendrier retenu était sûrement trop court et les redéploiements opérés en faveur du logement d'abord mal évalués et trop rapides."

Le gouvernement "partage les constats de la Cour"

Dans un communiqué du 15 décembre, Nathalie Kosciusko-Morizet et Benoist Apparu "partagent les constats de la Cour sur les difficultés concrètes rencontrées dans la mise en oeuvre de ces orientations, inhérentes à une politique territorialisée mise en oeuvre par des centaines d'opérateurs et soumise à la pression de l'urgence". Ils observent que les chiffres cités par le rapport confirment l'importance de l'effort budgétaire consenti par l'Etat, et notamment l'accroissement de l'enveloppe budgétaire de 60% depuis 2004. Pour l'avenir, les deux ministres affirment que "le gouvernement s'appuiera sur les recommandations de la Cour qui l'encouragent à aller plus vite et plus loin sur des chantiers déjà lancés et qui apportent des réponses structurantes et de long terme". Parmi ces chantiers à accélérer figurent notamment "la reconquête du contingent préfectoral" et "la responsabilisation et le renforcement des Siao".
Nathalie Kosciusko-Morizet et Benoist Apparu n'affichent qu'un seul désaccord avec le rapport : ils "ne partagent pas la recommandation formulée par la Cour d'augmenter encore les capacités d'hébergement en zones tendues". Ils préfèrent au contraire, à capacités constantes, limiter la demande par la prévention, et mieux y répondre par l'accélération des sorties vers le logement. Selon eux, "la réponse à l'augmentation de la demande ne peut pas résider dans une croissance continue de l'offre".

Jean-Noël Escudié / PCA

L'Observatoire national du 115 rend son premier rapport

La Fnars a publié ce 16 décembre son rapport annuel de l’Observatoire national du 115, la ligne téléphonique d’accueil et d’aide aux personnes sans abri et en grande difficulté. Ce rapport, réalisé à partir de l’analyse des données de 20 départements, révèle en premier lieu une progression de l'activité du 115… et un grand nombre de réponses négatives aux demandes d’hébergement (hors période de grand froid, de 40 à 65% des demandes ne donnent pas lieu à l’attribution d’une place). Ceci, tout simplement parce qu'il n'y a pas assez de places disponibles. Il met également en avant "une forte variation saisonnière des attributions de places", accompagnée de remises à la rue forcées de fin de période hivernale. Le document permet de savoir vers quel type d'hébergement sont orientés les appelants : si 53% des nuitées attribuées par le 115 l’ont été dans un centre d’hébergement d’urgence, pas moins de 40% l'ont été en hôtel. L'observatoire confirme lui aussi, comme l'avait également relevé Didier Migaud, "le changement de visage de la précarité", en sachant notamment que pas moins de la moitié des demandes faites au 115 concernent des familles. Enfin, la Fnars souligne que "les deux tiers des personnes qui ont sollicité le 115 en 2010 étaient déjà connues dans le dispositif d’urgence", ce qui témoigne de la difficile sortie de la sphère de l'hébergement d'urgence.

C.M.