Energie - Fin de marathon parlementaire pour la proposition de loi Brottes

Le véritable marathon parlementaire de la proposition de loi du député PS François Brottes instaurant notamment un bonus-malus sur la facture d'énergie des ménages a pris fin le 11 mars au soir avec un ultime vote des députés. Le texte, largement revu par rapport à la version initiale déposée en septembre, a d'abord connu un premier passage mouvementé à l'Assemblée, marqué par le départ fracassant en pleine nuit des députés de l'opposition et communistes, mécontents de voir arriver des amendements gouvernementaux sur l'éolien. Sans compter que le Front de gauche estimait aussi que le dispositif de bonus-malus sur l'énergie contrevenait au principe de péréquation tarifaire issu du Conseil national de la résistance. Quant à l'opposition, elle a critiqué depuis le début une "usine à gaz". Au Sénat, le texte a purement et simplement été rejeté. Il a même un temps disparu des radars, amenant à s'interroger sur son devenir, avant d'être remis au programme de l'Assemblée.
Lors du vote final, UMP et UDI ont voté contre, de même que le Front de gauche. Les opposants au texte ont réitéré une dernière fois leurs critiques. "On a l'impression qu'on avance comme des apprentis sorciers, au doigt mouillé", a critiqué Laure de La Raudière (UMP). "Un texte qui n'a pas été préparé" et source d'"injustice", a renchéri Daniel Fasquelle (UMP). André Chassaigne, président des députés Front de gauche s'est de nouveau emporté, de concert avec l'UMP, sur les dispositions concernant l'éolien : "Erreur colossale et faute contre la démocratie locale", a-t-il accusé.

Bonus-malus, mode d'emploi

Au final, le texte, qui compte 29 articles, a subi de nombreuses modifications sur le fond, au fil des différentes lectures. Dans son article 1er, il fait d'abord de la lutte contre la précarité énergétique le cinquième grand objectif de la politique énergétique française (avec la sécurité d'approvisionnement, le maintien d'un prix de l'énergie compétitif, la préservation de la santé humaine et de l'environnement, et l'accès de tous à l'énergie). Les cinq articles suivants sont consacrés à sa mesure la plus emblématique, l'instauration d'un bonus-malus sur les consommations domestiques d'électricité, de gaz et de chaleur.
Le dispositif, qui vise à "inciter les consommateurs domestiques à réduire leur consommation", est finalement institué à compter du 1er janvier 2015. Les bonus-malus seront calculés de manière statistique. Pour chaque site de consommation résidentiel et pour chaque énergie de réseau est calculé un "volume de base", fonction d'un "volume annuel de référence" qui est "représentatif du premier quartile le plus sobre de la population", de la localisation géographique pour tenir compte des conditions climatiques et de l'altitude de la commune (le coefficient est compris entre 0,8 et 1,5), et du "nombre d'unités de consommation". La première personne d'un foyer représente "une unité de consommation", la deuxième 50%, chaque personne supplémentaire 30%.
A partir du volume de base sont définies trois tranches de consommation. La première correspond à un bonus - une diminution du prix du kilowattheure - qui est attribué au consommateur dans la limite du volume de base. Un premier malus, présenté comme un "signal pédagogique", s'applique lorsque la consommation est comprise entre 100 et 300% du volume de base, sur la fraction de consommation excédentaire. Un second malus "plus pénalisant" s'applique au-delà de 300%, également sur la fraction de consommation excédentaire.
Les malus sont collectés par les fournisseurs d'électricité, de gaz ou de chaleur "sous le contrôle de l'Etat". Le bonus est également versé par ces mêmes entreprises. "Les fournisseurs d'énergie de réseau font apparaître distinctement et pour chaque énergie de réseau le montant du bonus ou du malus sur la dernière facture […] afférente à la consommation de l'année civile écoulée." Le niveau précis du bonus et des deux malus sera fixé par un arrêté des ministres chargés de l'Energie et de l'Economie. Le bonus pour les consommations individuelles pourra aller jusqu'à 5 euros par mégawattheure en 2015, jusqu'à 20 euros par MWh en 2016, et jusqu'à 30 euros par MWh à partir de 2017. Le premier malus pourra respectivement aller jusqu'à 3, 6 puis 9 euros par MWh, et le second malus jusqu'à 20 euros par MWh en 2015 et 2016, puis 60 euros par MWh.
Les résidences secondaires (dites "occasionnelles") ne pourront pas se voir attribuer de bonus, seulement les deux malus. Et le volume de base qui leur sera attribué sera égal à la moitié du volume de base alloué à une personne seule. Le texte prévoit une possibilité de minoration du malus pour les ménages éligibles aux tarifs sociaux (tarification spéciale de première nécessité et tarif spécial de solidarité). Les taux de malus minorés seront définis par arrêté.

Le cas particulier du chauffage collectif

Le régime applicable au chauffage collectif est aligné sur le régime de droit commun "afin de garantir le principe d'égalité devant l'impôt". "Pour ce faire, le volume de base est attribué à l'ensemble de l'immeuble, en fonction du nombre de personnes résidant dans chaque logement ou, si certains de ces logements sont des résidences secondaires, de façon forfaitaire, selon les mêmes règles applicables aux autres résidences secondaires."
Les fourchettes prévues pour les niveaux du bonus et du second malus diffèrent de celles des consommations individuelles : le bonus ira jusqu'à 10 euros par MWh en 2015, jusqu'à 20 euros par MWh en 2016 et jusqu'à 30 euros par MWh en 2017. Le second malus ira respectivement jusqu'à 10, 20 et 30 euros par MWh. La répartition du bonus-malus entre les logements est effectué par le propriétaire unique de l'immeuble ou le syndicat des copropriétaires, qui tiennent compte "des niveaux de consommation individuels de chaque logement". Pour pouvoir tenir compte de ces niveaux de consommation, le texte prévoit la mise en service des installations de comptage individuelles "au plus tard le 1er janvier 2015". En cas d'"impossibilité technique" d'installer des compteurs individuels, les bonus-malus seront répartis au prorata de la participation aux charges de chauffage.
Un "organisme" désigné conjointement par les ministres chargés de l'Energie et de l'Economie sera "chargé de la collecte et de la mise à jour des données nécessaires au calcul des volumes de base", "à la détermination des taux" et à l'attribution du bonus-malus. Les consommateurs devront déclarer auprès de cet organisme les informations nécessaires au calcul des volumes de base "avant le 1er mai". Puis, l'organisme mettra à la disposition des fournisseurs d'énergie les valeurs des volumes de base attribués à leurs clients pour l'année en cours "avant le 1er septembre". "Il transmet également ces informations à la CRE [Commission de régulation de l'énergie], ainsi que les informations nécessaires à la détermination des taux de bonus et de malus." Le texte prévoit en outre la création d'un "fonds de compensation du bonus-malus", "dont la gestion comptable et financière est confiée à la Caisse des dépôts et consignations".
Le niveau précis des bonus et malus sera proposé avant le 15 octobre de chaque année par la CRE pour l'année à venir. Si les ministres de l'Economie et de l'Energie "estiment que la délibération de la CRE s'écarte de leurs orientations", ils peuvent demander une nouvelle délibération dans un délai d'un mois. Ils arrêtent ensuite les taux des bonus et malus. A défaut d'arrêté au 31 décembre, ce sont les taux proposés par la CRE qui entrent en vigueur le 1er janvier.
"Ces taux sont déterminés afin, d'une part, d'équilibrer, pour chaque énergie de réseau, en fonction des consommations estimées, la somme des bonus et des malus appliqués aux consommateurs domestiques au cours de l'année à venir et, d'autre part, de couvrir une estimation du solde du fonds [de compensation], les frais de gestion exposés par la Caisse des dépôts et consignations et, le cas échéant, par l'organisme [ad hoc] et les frais financiers […]", précise la proposition de loi. Elle attribue diverses responsabilités aux fournisseurs d'énergie de réseau en tant que collecteurs et verseurs des bonus-malus. Ils doivent notamment tenir "une comptabilité appropriée qui retrace les mouvements financiers relatifs aux opérations de versement des bonus et de collecte des malus qu'ils ont réalisés" et tenir à la disposition des services chargés du contrôle de ces opérations l'ensemble des données et des documents qui leur sont relatifs. Ils doivent également établir "une déclaration semestrielle" contenant "toutes les informations qui permettent de retracer l'ensemble des bonus versés et l'ensemble des malus collectés". Si le solde entre bonus et malus est positif, ils joignent à cette déclaration le paiement de ce solde. Dans le cas contraire, ils reçoivent du fonds de compensation le versement du solde.
Le texte comporte une série de mesures d'accompagnement. L'organisme ad hoc devra mettre à la disposition des consommateurs un service leur permettant de vérifier que les volumes de base attribués correspondent à leur situation. Le médiateur de l'énergie peut être saisi par les consommateurs contestant leurs volumes de base. Des peines d'amende, définies par décret, sont prévues pour "tout consommateur qui fournit à l'organisme [ad hoc] une déclaration mensongère". Un décret en Conseil d'Etat doit déterminer les modalités d'application du bonus-malus (règles de fixation des coefficients et volumes annuels de référence, modalités de répartition du bonus-malus pour les immeubles avec installation commune de chauffage, nature des informations que l'organisme doit transmettre au titulaire du contrat de fourniture, modalités d'application du contrôle effectué par la CRE etc.).
Dans un délai de neuf mois, le gouvernement devra remette au Parlement un rapport "précisant les bonus et malus qui pourraient être fixés […], leur évolution et leur impact sur les consommateurs, ainsi que la manière dont les tarifs sociaux de l'énergie pourraient être définitivement intégrés au dispositif de bonus-malus sur les consommations domestiques d'énergie et les solutions permettant d'éviter les effets de seuils dus à l'application d'un barème social". Dans les mêmes délais, des rapports devront préciser "l'impact de la pointe électrique sur le coût de l'électricité, la dépendance énergétique et les objectifs environnementaux de la France et étudier les modalités suivant lesquelles le dispositif de bonus-malus sur les consommations domestiques d'énergies de réseau pourrait être utilisé pour mieux gérer la pointe électrique et la façon dont il pourrait être appliqué au secteur tertiaire et aux consommations énergétiques domestiques autres que les énergies de réseau". Sont également demandés un rapport "étudiant les modalités possibles d'évolution de la part de l'abonnement dans le tarif réglementé de vente et de la progressivité de cet abonnement, afin de rendre la tarification globale plus progressive", et "un rapport étudiant la possibilité et les modalités de mise en oeuvre d'un bouclier énergétique pour les plus précaires, afin de garantir qu'aucun ménage ne dépense plus de 10% de ses revenus pour ses besoins énergétiques dans le cadre d'une consommation normale d'énergie".

Extension des tarifs sociaux de l'énergie

Le texte prévoit aussi l'élargissement des tarifs sociaux de l'énergie à plus de 4 millions de foyers. Les clients des fournisseurs alternatifs d'électricité pourront bénéficier du "tarif de première nécessité", alors que seuls les consommateurs ayant souscrit un contrat avec EDF ou une entreprise locale de distribution y avaient droit jusqu'à présent. En outre, l'article 7 de la proposition de loi porte le seuil d'éligibilité aux tarifs sociaux au seuil de pauvreté et non plus aux seuls ménages éligibles à la couverture maladie universelle complémentaire (CMUc).
Le texte prévoit en outre (article 12) la création d'un "service public de la performance énergétique de l'habitat". Il "assure l'accompagnement des consommateurs souhaitant diminuer leur consommation énergétique. Il assiste les propriétaires et les locataires dans la réalisation des travaux d'isolation de leur logement et leur fournit des informations et des conseils personnalisés". Le gouvernement devra remettre au Parlement, dans un délai de neuf mois, "un rapport sur la création d'un service public d'aide à la réalisation de travaux d'efficacité énergétique des logements résidentiels". Il devra définir "les différents volets du service public de la performance énergétique" et "les modalités d'implication des collectivités territoriales, des EPCI ou des syndicats mixtes compétents en matière de distribution publique d'énergies de réseau […] dans le service public de la performance énergétique de l'habitat et la répartition de leurs compétences respectives". L'article précise par ailleurs que lorsqu'un consommateur se voit appliquer un malus "dont le montant dépasse un plafond fixé par décret, le fournisseur d'électricité ou de gaz naturel lui indique que, sauf opposition de sa part, il informera de sa situation l'Anah (Agence nationale de l'habitat), ainsi que le conseil général du département dans le ressort duquel réside le consommateur visé". Le texte prévoit en outre l'extension de la trêve hivernale, qui concerne l'électricité, le gaz et la chaleur, à l'ensemble des consommateurs et non plus aux seuls ménages précaires. La possibilité est néanmoins offerte aux fournisseurs d'électricité, sauf pour les ménages en situation de précarité énergétique, de réduire la puissance fournie. Les fournisseurs devront également signaler les coupures qu'ils effectuent à la CRE, afin de permettre un meilleur suivi de l'évolution de la précarité énergétique.

Mesures favorables à l'éolien

La proposition de loi comporte aussi plusieurs mesures importantes sur les énergies renouvelables, notamment sur l'éolien. L'article 24 supprime ainsi l'obligation d'implanter un parc éolien au sein d'une zone de développement de l'éolien (ZDE) pour bénéficier de l'obligation d'achat. La planification se fera grâce au schéma régional climat, air, énergie (SRCAE) dont le volet éolien est prescriptif, et à l'autorisation pour installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE). Cette autorisation ICPE doit tenir compte des zones favorables définies par les schémas régionaux de l'éolien. Le préfet pourra ainsi se référer à ces schémas pour justifier ses décisions d'autorisation ou de refus. "Il pourra aussi s'en écarter s'il estime qu'un projet d'implantation précis, bien que ne correspondant pas au zonage du schéma, présente néanmoins un réel intérêt qui justifie qu'il soit autorisé", a précisé le gouvernement dans l'exposé des motifs de son amendement. L'interdiction de l'installation de parcs éoliens de moins de cinq mâts a aussi été supprimée. Visant à lutter contre le "mitage", cette règle des cinq mâts avait été contestée car limitant fortement les possibilités de parcs dans certaines régions comme la Bretagne. Toujours au chapitre de l'éolien, les communes d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) pourront déroger au principe d'urbanisation en continuité de la loi littoral pour développer l'éolien terrestre. C'est au préfet de délivrer cette autorisation, "après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et des ministres chargés de l'urbanisme, de l'environnement et de l'énergie". Dans les espaces remarquables du littoral, la proposition de loi (article 25) autorise les dispositifs souterrains de raccordement des installations marines de production à partir d'énergies renouvelables (parcs éoliens offshore ou hydroliens) aux réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité, ainsi que les interconnexions électriques transfrontalières (comme le projet de liaison électrique en souterrain reliant la France et l'Espagne).

Expérimentation de la tarification sociale de l'eau

Enfin, le texte crée une "expérimentation" pour une période de cinq années "en vue de favoriser l'accès à l'eau et de mettre en oeuvre une tarification sociale de l'eau". Elle "peut inclure la définition de tarifs tenant compte de la composition ou des revenus du foyer, l'attribution d'une aide au paiement des factures d'eau ou d'une aide à l'accès à l'eau". Elle peut être menée "par les collectivités territoriales organisatrices des services d'eau et d'assainissement, les groupements auxquels elles ont transféré cette compétence et les départements qui le demandent". "La demande d'expérimentation est transmise au représentant de l'Etat dans le département concerné avant le 31 décembre 2014. Les collectivités territoriales demandant à participer à l'expérimentation en informent l'agence de l'eau ou, dans les départements d'outre-mer, l'office de l'eau."
Pour la mise en oeuvre de l'expérimentation, les collectivités territoriales sont autorisées à "tenir compte du caractère indispensable de l'eau potable pour les abonnés en situation particulière de vulnérabilité en instaurant un tarif progressif pouvant inclure une première tranche de consommation gratuite". "La progressivité du tarif, pour les services concernés par l'expérimentation, peut être modulée pour tenir compte des revenus ou du nombre de personnes composant le foyer, le prix au mètre cube de la tranche de consommation supérieure ne pouvant toutefois excéder plus du double du prix moyen du mètre cube pour une consommation de référence fixée par arrêté des ministres chargés de l'environnement et de la consommation", précise le texte.
Les collectivités sont également autorisées à contribuer au financement de l'expérimentation "en prenant en charge dans leur budget propre tout ou partie du montant de l'aide attribuée par le service pour le paiement des factures d'eau des foyers en situation de précarité ou ayant des difficultés de paiement de leurs factures d'eau". Elles peuvent déroger au plafond de la subvention allouée au fonds de solidarité pour le logement, à savoir 2% des montants hors taxes des redevances d'eau ou d'assainissement perçues. "A défaut d'intervention du fonds de solidarité pour le logement, le versement est réalisé au centre communal ou intercommunal d'action sociale pour la durée de l'expérimentation", indique encore la proposition de loi.
Elle prévoit en outre que "le service assurant la facturation de l'eau peut procéder au versement d'aides pour l'accès à l'eau par les foyers ayant des difficultés de paiement de leurs factures d'eau et dont les ressources sont insuffisantes". "Lorsque l'aide au paiement des factures d'eau concerne la distribution d'eau et l'assainissement, une convention de mise en oeuvre de l'expérimentation est passée entre le service assurant la facturation de l'eau, les gestionnaires de services et les collectivités territoriales dont il perçoit les redevances."
"Le projet d'expérimentation est présenté pour avis à la commission consultative des services publics locaux, qui est informée du déroulement et des résultats de l'expérimentation", poursuit le texte. "Peuvent être associés à l'expérimentation les gestionnaires assurant la facturation des services d'eau et d'assainissement concernés, le département, les agences de l'eau et, dans les départements d'outre-mer, les offices de l'eau, les associations de gestionnaires publics ou privés d'immeubles d'habitation, les associations de locataires, les organismes de gestion du logement social dans les collectivités territoriales concernées et, le cas échéant, les caisses locales d'allocations familiales gestionnaires des aides au logement." Les organismes de sécurité sociale, de gestion de l'aide au logement ou de l'aide sociale devront aussi fournir aux services engageant l'expérimentation "les données nécessaires pour établir la tarification sociale de l'eau ou attribuer une aide au paiement des factures d'eau ou une aide à l'accès à l'eau aux foyers dont les ressources sont insuffisantes". Quant aux agences de l'eau, elles "peuvent apporter des aides aux études de définition et de suivi de l'expérimentation, dans la limite de la moitié des dépenses".
Enfin, la loi confie au Comité national de l'eau, présidé par le député PS du Lot Jean Launay, le suivi et l'évaluation de l'expérimentation. Il devra remettre au gouvernement, "avant la fin de l'année 2015, un rapport décrivant les actions engagées dans le cadre de l'expérimentation et, avant la fin de l'année 2017, un rapport d'évaluation et de proposition, un rapport intermédiaire étant remis avant la fin de l'année 2016. Ces rapports sont transmis aux collectivités territoriales qui ont participé à l'expérimentation pour observations".