Elus / Fonction publique - Déontologie: une "révolution culturelle" se prépare dans les collectivités

En matière de transparence publique, le quinquennat de François Hollande s'achèverait sur une bonne note. Selon Transparency International, la France se classait en 2010 dans le domaine en avant-dernière position au sein des pays de l'Union européenne. Or, désormais, notre pays "se trouve dans les meilleurs standards internationaux", a affirmé Daniel Lebègue, président de l'association. "L'affaire Cahuzac a agi comme un électrochoc", a-t-il remarqué en pointant aussi le respect par le président de la République de "l'essentiel" des engagements qu'il avait pris en tant que candidat. Un constat que son association allait développer quelques jours plus tard en rendant public son "bilan du quinquennat" en matière de transparence et de corruption (voir encadré ci-dessous).
Les principales avancées proviennent de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Le texte impose notamment l'obligation pour les élus de déposer des déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale. Un grand nombre d'élus locaux sont soumis à une règle dont le champ d'application s'est élargi récemment. En effet, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires soumet les responsables de cabinet des autorités territoriales aux obligations déclaratives. L'encadrement supérieur des grandes collectivités et de leurs groupements, ainsi que les personnes occupant des fonctions particulièrement exposées au risque de conflits d'intérêts seront eux aussi concernés. Des projets de décrets allant dans ce sens et que Localtis s'est procurés (voir notre article du 8 décembre 2016 : Les agents publics devront bientôt répondre à de nouvelles obligations de transparence) devraient entrer en vigueur à compter de février 2017, selon des sources bien renseignées. Dotée d'une quarantaine d'agents et de larges pouvoirs, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) est au cœur du dispositif.
Tout récemment, la loi "Sapin 2" a renforcé l'arsenal anti-corruption et a créé notamment un répertoire unique des représentants d'intérêts, permettant de faire la lumière sur le lobbying auprès des décideurs publics.

"Une véritable révolution culturelle"

Loin d'être minimes, les nouvelles obligations vont créer "une véritable révolution culturelle", a estimé Jérôme Deschênes, chargé de l'éthique et de la déontologie au syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT). Mais les choses ne seront pas aisées. La prise de conscience chez les acteurs publics locaux sur les questions de transparence ne seraient en effet "pas encore réelle". "On part de très loin", a corroboré Chantal Cutajar, adjointe au maire de Strasbourg en charge de la déontologie. "Les élus ont peur que le simple fait de s'intéresser à la transparence n'amène les citoyens à penser qu'ils élus sont malhonnêtes", a-t-elle dit.
Toutes les collectivités – pas seulement les plus grandes - vont devoir s'organiser pour que les agents concernés remplissent les déclarations exigées par la loi et afin que les "zones à risques soient clairement identifiées", a déclaré Jérôme Deschênes. Elles devront aussi informer, sensibiliser et former les agents. Une démarche qu'il serait judicieux de ne pas réserver à ceux qui sont soumis aux obligations déclaratives. En effet, tous les agents peuvent être confrontés au risque de conflit d'intérêts, tant la définition de cette notion est large. La loi du 11 octobre 2013 affirme qu'il s'agit de "toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction".

Une agence française anticorruption

Pour répondre à leurs obligations et pourquoi pas aller au-delà, les collectivités pourront trouver des conseils auprès de l'agence française anticorruption créée par la loi "Sapin 2". En sachant que cette dernière, de sa propre initiative, contrôlera les collectivités territoriales. "L'agence informera le procureur de la République de faits dont elle a eu connaissance et qui sont susceptibles de constituer un crime ou un délit" a indiqué Laurence Goutard-Chamoux, conseillère au Service central de prévention de la corruption.
En interne, les collectivités pourront mettre en place une commission de déontologie, à l'instar de celle que le conseil régional Provence-Alpes-Côte d'Azur a créée le 16 janvier 2016. Cette commission est composée de cinq hauts fonctionnaires de l'Etat, retraités et bénévoles. Sa présidente, Catherine Husson-Trochain, première présidente honoraire de la cour d'appel d'Aix-en-Provence, a été désignée au poste de déontologue. "J'ai dit [aux élus] que je n'étais pas là pour jeter l'opprobre sur eux, mais au contraire pour les aider et les protéger, a-t-elle témoigné lors du colloque. Je suis indépendante et non liée au président et à la région." C'est dans cet esprit que la déontologue s'attèle à prévenir les conflits d'intérêts, lesquels font courir des risques pénaux aux élus et des risques juridiques à la collectivité, a-t-elle insisté.
A cette fin, elle a transmis des déclarations d'intérêts aux conseillers régionaux qui ne sont pas soumis à l'obligation prévue par la loi (c'est-à-dire ceux qui ne disposent pas de délégation). Les élus qui les ont remplies ont ainsi pu mieux percevoir les zones d'interférence possibles entre leurs intérêts privés (qu'ils soient patrimoniaux, professionnels ou familiaux) et leur mandat. La déontologue a accompagné les intéressés dans la démarche. Elle a ainsi pu les alerter éventuellement sur des imprécisions contenues dans leurs déclarations. Par exemple, lorsque le conjoint est retraité depuis moins de cinq ans, il ne suffit pas de déclarer cette situation. Il est nécessaire de déclarer aussi les activités professionnelles exercées par le conjoint avant son départ en retraite, car elles sont susceptibles de créer un conflit d'intérêts.

Attention aux conflits d'intérêts public-public

"Il faut une grande prudence et examiner la situation de chaque élu au cas par cas", a souligné l'ancienne magistrate. Qui a par ailleurs évoqué les risques de conflits d'intérêts découlant du cumul des mandats locaux et de la participation des élus régionaux à des organismes extérieurs. "La situation peut être kafkaïenne", a-t-elle dit. Catherine Husson-Trochain préconise "la construction d'un dossier de l'élu listant toutes les activités qui placent ce dernier dans une situation de conflit public-public".
Strasbourg, dont le maire, Roland Ries, a voulu faire une "ville éthique", est un autre bon élève. Depuis l'élection de mars 2014, la municipalité s'est dotée d'une charte déontologique et a désigné un déontologue, indépendant et bénévole. Son rôle consiste à conseiller les élus, à les aider à identifier les éventuels conflits d'intérêts et à prévenir les risques de délit de favoritisme. Il apporte aussi ses conseils sur la conduite à tenir lorsque les élus se voient remettre des cadeaux. Enfin, le déontologue peut être saisi de "réclamations de la part des élus, de l'administration et de n'importe quel citoyen". La ville s'est fixé un nouveau défi : obtenir la norme "Iso 37001" qui aide les organismes publics et privés à "prévenir, détecter et traiter" les problèmes de corruption.
Ces initiatives sont nécessaires pour "rétablir le lien de confiance entre le citoyen et leurs élus", a souligné Chantal Cutajar.

"On peut reprocher beaucoup de choses aux élus et aux agents"

En 2014, 39% des délits réprimés commis par des élus locaux concernaient la prise illégale d'intérêts. Traduction pénale du conflit d'intérêts, cette infraction constitue "la première cause de condamnation du bloc local", a indiqué Laurence Goutard-Chamoux, conseillère au service central de prévention de la corruption. En précisant que la prise illégale d'intérêts "soulève des débats, car elle peut être caractérisée sans que le prévenu en ait retiré un bénéfice personnel ni même ait eu conscience de frauder la loi".
Le code pénal définit ce délit comme le fait pour un élu ou un agent d'"avoir un intérêt quelconque dans une opération placée sous sa surveillance". Mais il ne définit pas la notion d'"intérêt quelconque" et le juge "fait peu d'efforts pour la matérialiser", observe Levent Saban, avocat. "On peut reprocher beaucoup de choses aux élus et aux agents", en déduit-il.
La prévention du risque de conflit d'intérêts paraît donc indispensable. D'autant qu'elle n'est pas compliquée : de tous les risques pénaux, c'est celui que l'on peut identifier le mieux, estime Levent Saban. L'élu concerné s'abstient de participer à l'élaboration du dossier en question et ne prend pas part au vote au moment de l'examen par l'assemblée délibérante. Mais cette solution de "déport" ne peut pas toujours être mise en œuvre dans les faits, s'inquiète Levent Saban. Lors du vote du plan local d'urbanisme (PLU), la moitié des conseillers municipaux d'une petite commune sont intéressés. Dans ces conditions, il est difficile d'atteindre le quorum et le PLU ne peut être adopté. Pour l'avocat, rendre les élus passibles de prise illégale d'intérêts lorsqu'ils recherchent un "intérêt personnel distinct de l'intérêt général" - comme le préconisent les sénateurs - permettrait de mieux circonscrire ce délit et faciliterait la vie des élus.

Thomas Beurey / Projets publics

Le quinquennat vu par Transparency France : de réels progrès… mais toujours de fortes attentes

Transparence de la vie publique, prévention des conflits d'intérêts, lutte contre la délinquance économique, protection des lanceurs d'alerte… Sur tous ces sujets, le bilan du quinquennat qui s'achève est "globalement positif", considère Transparency France dans un rapport en forme de bilan rendu public ce 19 décembre. De nouveaux efforts sont évidemment toujours attendus, notamment pour mieux encadrer le financement de la vie politique ou le lobbying. Transparency s'adresse du coup aux candidats à la présidentielle pour les inviter à s'engager sur une série de recommandations, dont une partie concerne spécifiquement les collectivités. L'enjeu, rappelle l'association présidée par Daniel Lebègue, est de taille : "Même si la plupart des décideurs publics exercent leurs missions de manière intègre avec le souci de l'intérêt général, le sentiment que certains élus bénéficient d'une forme d'impunité alimente la grave crise de confiance que traverse notre démocratie."
Du côté des éléments positifs, l'association parle d'un début de "changement de culture pour faire de l'éthique publique une composante centrale du pacte qui doit lier les citoyens à leurs représentants", notamment grâce à la HATVP. Elle évoque aussi "de nouvelles pratiques politiques" telles que la publication des déclarations en début et fin de mandat, ou encore future limitation du cumul des mandats. Autre exemple d'avancée : la publication de la liste des subventions versées au titre de la réserve parlementaire, certains élus ayant même rendus publics les critères d'attribution de ces sommes. Transparency juge toutefois qu'il faudrait "définir des règles d'attribution précises et publiques afin de garantir que les subventions financent des projets d'intérêt général et à promouvoir un mode d'attribution collégial afin de mettre fin aux suspicions de partialité ou de clientélisme (jury citoyens, commissions d'élus, tirage au sort, etc.)".
"Les mesures adoptées prévoyant une application plus ferme des peines d'inéligibilité vont dans le bon sens. Pour mettre fin au sentiment que certains élus bénéficient d'une forme d'impunité, il est toutefois nécessaire de poursuivre les efforts engagés en garantissant une plus grande transparence sur la probité des candidats à une élection ou encore sur leur usage des fonds publics une fois élus. Le contrôle des citoyens sur l'action des élus est une composante essentielle de la vie démocratique", estime encore Transparency. Sauf qu'aujourd'hui, constate-t-elle, "certains élus, pourtant condamnés pour manquement à la probité ou mis en examen de façon répétée, conservent leur mandat."
A l'échelle régionale ou locale, son bilan cite, tout comme ce fut le cas lors du colloque organisé par la SMACL, ces collectivités" qui ont créé en leur sein des fonctions de déontologues ou des instances collégiales en charge d'élaborer des règles de conduite, de donner des avis, de recevoir les déclarations d'intérêts ou de patrimoines des élus avant leur transmission à la Haute Autorité" : régions Ile-de-France, Bretagne ou Paca, ville de Strasbourg…
Parmi les recommandations développées dans le document, plusieurs visent spécifiquement à prévenir la corruption au sein des grandes collectivités. Il s'agirait de mettre en place : un code de conduite définissant les différents types de comportements à proscrire ; un dispositif d'alerte interne ; une cartographie et une hiérarchisation des risques ; des procédures de contrôles comptables portant notamment sur les marchés publics et les mesures prises en matière de prévention de la corruption ; un dispositif de formation destiné aux cadres et aux personnels les plus exposés ; un régime disciplinaire permettant de sanctionner les agents en cas de violation du code de conduite.
Mais au-delà de cela, Transparency juge nécessaire d'exiger un extrait de casier judiciaire (B2) de tout candidat à une élection au suffrage universel… et fait de la question du cumul des mandats une condition importante. Elle demande ainsi que la loi sur le non-cumul entre mandat national et mandat local soit "pleinement appliquées dès 2017" et plaide pour une limitation dans le temps – soit un maximum de trois mandats successifs. L'enjeu serait bien de "limiter la possibilité pour un élu de monopoliser le même mandat pendant une période anormalement longue, évitant par là même tout risque de dérives clientélistes."C. Mallet