Congrès de l'ADF - Clarification des compétences : et l'Etat dans tout ça ?

"Il aurait été difficile pour Michèle Alliot-Marie de rentrer dans le détail, de siffler la fin de la partie, au moment précis où s'engage la réflexion autour du comité Balladur." Eric Doligé, le président du conseil général du Loiret, qui accueillait ces 29 et 30 octobre à Orléans le 78e congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF), a convenu que l'intervention de la ministre de l'Intérieur mercredi en fin de journée devant les présidents de conseils généraux ne pouvait guère avoir été porteuse d'annonces ou de précisions sur ce qui constitue pourtant le grand sujet du moment : le chantier de la réforme des collectivités et de leurs compétences. Tout juste a-t-elle dit et répété que le département "est une institution forte, forte de la confiance des Français, forte de la compétence acquise sur le terrain". Faisant valoir son passé d'élue locale et départementale, Michèle Alliot-Marie a placé les départements, avec les communes, du côté des collectivités de "coeur", tandis que régions et intercommunalités relèveraient "de la raison". Ce qui ne dit pas grand-chose du sort qui leur sera réservé.
Pas d'annonces gouvernementales non plus sur les dossiers concrets qui préoccupent visiblement les exécutifs départementaux. Tels que - pour ne citer que le volet social - le RSA (traitement des départements expérimentateurs, transfert de l'API, rôle du Pôle Emploi...), la dépendance, le devenir du médico-social au sein des futures agences régionales de santé ou encore la réforme des tutelles devant entrer en application le 1er janvier prochain bien que les décrets ne soient pas parus.
Quant au volet finances, la ministre de l'Intérieur a simplement rappelé, pêle-mêle, qu'une réforme de la fiscalité locale - à commencer par la taxe professionnelle - était toujours prévue, que la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) a récemment été installée, que "cinq milliards d'euros ont été mobilisés pour que les collectivités territoriales puissent à nouveau bénéficier de crédits auprès des banques". On saura aussi que Michèle Alliot-Marie et Christine Lagarde réuniront lundi des représentants des banques et des associations d'élus locaux pour évoquer "le risque financier que pourraient représenter certains produits structurés". Finalement, le petit cadeau était peut-être intervenu la veille de la venue de la ministre à Orléans... avec l'annonce du maintien des numéros de départements sur les plaques d'immatriculation !

"Que les jeux ne soient pas faits d'avance"

S'agissant de la fameuse réforme des collectivités, elle a largement occupé toute une après-midi de débats entre les présidents de conseils généraux et leurs invités, même si la question financière avait préalablement été qualifiée de "priorité" (voir ci-contre notre article "Départements : la crise des finances, bien avant la réforme des compétences"). L'ADF a d'ailleurs détaillé la façon dont elle comptait s'organiser pour être partie prenante dans la préparation de la réforme - faute de quoi, comme l'a exprimé Eric Doligé, "le comité Balladur aura tout l'espace pour proposer des choses qui, probablement, ne nous plairont pas". Les élus, d'ailleurs, n'en reviennent toujours pas de ne pas être représentés au sein du comité Balladur.
Sur la base des dix-neuf propositions du "Projet" de l'ADF, adoptées il y a un an lors du congrès de Marseille, Michel Dinet (Meurthe-et-Moselle), premier vice-président de l'association, est chargé d'animer une "mission de réflexion". Les services de l'ADF analysent pour leur part en détail les récents rapports et travaux déjà réalisés sur le sujet. Un questionnaire sera ensuite adressé aux 102 présidents, jusqu'à ce qu'un séminaire les réunisse le 17 décembre pour aboutir à une "contribution unanime".
Mais parallèlement, d'autres lieux devraient permettre aux élus départementaux de "peser dans le débat" : les groupes de travail mis en place au Sénat et à l'Assemblée, au sein du PS (Claudy Lebreton en fait partie) et de l'UMP (Bruno Sido en sera), sans oublier, surtout, ceux qu'ont conjointement initié l'ADF, l'AMF et l'ARF ("Réforme des institutions" sous la houlette de Claudy Lebreton, "Clarification des compétences" animé Alain Rousset et "Finances, fiscalité et normes" avec Jacques Pélissard).
Du côté de la "mission temporaire" sénatoriale, qui s'est réunie mercredi pour la première fois, le président du Sénat, Gérard Larcher, venu clore le congrès de l'ADF, a précisé que ses travaux commenceront par un état des lieux et pourront inclure des "études d'impact". Viendra ensuite le temps des propositions, la réflexion devant se poursuivre "jusqu'à mi-2009" et le Sénat comptant bien "accompagner cette réforme jusqu'à son terme, le vote de la loi". Avec, selon Gérard Larcher, une exigence : "que les jeux ne soient pas faits d'avance, que l'on ne parte pas a priori sur l'idée de faire disparaître un échelon ni de le limiter à une ou plusieurs compétences".

"On est bien obligés de défendre la clause"

Une affirmation simple fait consensus : penser que la suppression d'un échelon serait source d'économies est une "fausse bonne idée" qui ne s'appuie sur aucune expertise. Pour le prouver, l'ADF a d'ailleurs chargé le cabinet KPMG de mesurer concrètement les choses. Alain Marleix aurait désormais coutume de dire que l'enchevêtrement des compétences coûterait "de 5 à 10 milliards", rapporte Claudy Lebreton. Mais là encore, sur quoi se base-t-on ?
Une autre affirmation, bien que plus sujette à débat, a semble-t-il rallié la quasi-totalité des élus départementaux et figure en tout cas dans la résolution finale du congrès d'Orléans : il ne faut pas supprimer la clause générale de compétences, celle-ci restant "l'outil fondamental de la cohésion sociale et territoriale". Même le président de l'Orne, Alain Lambert, qui avait dans son rapport sur la clarification émis l'hypothèse de sa suppression, estime aujourd'hui qu'il s'agirait d'une "solution radicale" ayant toutes les chances de "se heurter à de fortes résistances"... et qu'il vaut donc sans doute mieux clarifier en "passant au peigne fin chaque compétence".
Certains évoquent le sujet avec fracas : "Si les collectivités sont juste là pour appliquer les textes et distribuer des prestations, nous n'avons plus besoin d'élus ni d'élection. Oui, on est bien obligés de défendre la clause. Sinon, autant tout laisser au préfet, qui commence d'ailleurs à s'ennuyer..." Dixit le nouveau président de Saône-et-Loire, Arnaud Montebourg. Quelques présidents se sont aussi exprimés pour se demander si l'on ne se trompait carrément pas de débat, tel Christian Favier (Val-de-Marne), "pas persuadé que la question que se posent les habitants soit celle de l'enchevêtrement des compétences", qui estime que la vraie référence doit plutôt être "l'efficacité du service rendu". Et qui se dit "favorable au maintien de la clause générale pour mener à bien les politiques souhaitées par les habitants", citant l'exemple de la réhabilitation des logements sociaux par son département. Ou bien encore, Pierre Maille (Finistère), relevant au passage que les "financements croisés ne sont pas en soit un problème, sauf vis-à-vis de la lisibilité démocratique" : "Aujourd'hui, nos actions exigent de plus en plus de transversalité. Prenez l'exemple des Agendas 21 locaux. Alors que la vie est complexe, peut-on imaginer n'intervenir que sur un aspect des choses, vouloir à tout prix tout organiser en cases étanches ?"

Quelle traduction fiscale ?

Bien d'autres questions se posent et ne sont pas tranchées au sein de l'ADF. Michel Dinet  en a dressé une longue liste. Par exemple : faut-il engager une démarche de contractualisation du partage de l'exercice des compétences, en début de mandature, avec la région ou les grandes collectivités ? faut-il entrer dans la négociation sur un texte législatif qui crée un cadre national de schémas régionaux de compétences partagées ? faut-il accepter la spécialisation sociale des départements ? faut-il continuer à intervenir aux côtés de la région en matière de développement économique ? Sans oublier les multiples questions financières qui en découlent : faut-il un renforcement de la spécialisation fiscale ? faut-il établir des règles nationales en matière, par exemple, de participation minimale du maître d'ouvrage ? Pour Michel Dinet, une idée devrait en tout cas être retenue : distinguer "ce qui relève des compétences de plein exercice" qui serait intégralement financé par la fiscalité locale, de "ce qui relève des politiques publiques déléguées par l'Etat", alors intégralement financé par une fiscalité nationale réparties entre les départements.
Au fil des échanges entre présidents, une constante est apparue de toutes parts, y compris d'ailleurs du côté de Jacqueline Gourault, venue à Orléans représenter l'AMF : "Ce que nous avons besoin de savoir, c'est quelles missions l'Etat entend continuer à mener, notamment parmi les compétences en principe déjà décentralisées." "La vraie question, c'est la relation entre l'Etat et les collectivités locales", a de même lancé Marie-Françoise Pérol-Dumont (Haute-Vienne), tandis que Bernard Cazeau (Dordogne) évoquait "tous ces secteurs où l'Etat n'a pas voulu clarifier". "On peut parfois se demander à quoi sert aujourd'hui l'existence d'une DDJS, d'une Ddass alors que pratiquement toutes les compétences sociales sont désormais du côté du conseil général... Autant de domaines où l'Etat n'a plus qu'une capacité réglementaire. Pour certaines compétences, le président de conseil général pourrait tout a fait avoir un pouvoir réglementaire et remplacer le préfet", affirme Claudy Lebreton, le président de l'ADF.
La chasse aux doublons, aux enchevêtrements et aux surcoûts serait donc plutôt à chercher de ce côté-là - dans la relation entre l'Etat et les collectivités bien plus qu'entre niveaux de collectivités. La RGPP se risquera-t-elle sur ce terrain ? Le comité Balladur songera-t-il à s'y intéresser ?

Claire Mallet, à Orléans