Mixité sociale - Ce que l'on sait du volet logement du futur projet de loi Egalité et Citoyenneté

Article initialement publié le 2 octobre 2015 et actualisé le 22 décembre 2015

Le projet de loi Egalité et Citoyenneté devrait être discuté au Parlement en février 2016. Le second comité interministériel à l'égalité et la citoyenneté (Ciec), réuni le 26 octobre aux Mureaux, a confirmé les annonces du gouvernement durant le congrès HLM, sur les dispositifs logement du projet de loi. La concertation engagée cet été s'était appuyée sur un avant-projet de loi que Localtis s'est procuré, et que l'AdCF a commenté dans sa lettre électronique hebdomadaire "AdCF Direct". Synthèse des éléments disponibles à ce jour, en attendant la version officielle. Et en attendant d'autres volets sur la jeunesse et la citoyenneté, comme l'a promis Patrick Kanner suite aux attentats du 13 novembre.

"Eviter d'ajouter de la pauvreté à la pauvreté"

L'avant-projet de loi, dans sa formulation actuelle, reposerait sur les trois axes déjà annoncés en Conseil des ministres du 15 avril dernier (voir notre article ci-contre du 16 avril 2015) : mieux répartir les logements sociaux dans les territoires (en renforçant le dispositif SRU) ; réformer les attributions de logements (en précisant des dispositions des lois Lamy et Alur) ; réformer les loyers des logements sociaux.
Le gouvernement estimait alors : "Il faut à la fois s'attacher à une production diversifiée de logements et agir sur l'occupation du parc social existant, en donnant ainsi l'opportunité à des ménages aux revenus modestes d'accéder à des logements dans les secteurs les plus favorisés et en évitant d'ajouter de la pauvreté à la pauvreté."

Renforcer les modalités d'application du dispositif SRU

En clôturant le congrès HLM, jeudi 24 septembre, François Hollande a annoncé que le projet de loi accordera aux préfets l'attribution directe du contingent communal des communes carencées au titre de l'art. 55 de la loi SRU. L'idée étant d'empêcher les communes de mener une politique de peuplement sur son territoire favorisant l'" entre-soi".
D'autres mesures, pour la plupart déjà évoquées dans le comité interministériel du 6 mars, renforceraient le pouvoir d'intervention du préfet dans l'application des obligations de logement social et ses outils de coercition : substitution pour la mise en conformité du programme local de l'habitat (PLH), prise en main des permis de construire sans passer par la prise d'un arrêté de carence, voire possibilité de délivrer lui-même les permis de construire…
Le Conseil des ministres d'avril dernier avait aussi confirmé que le texte renforcerait, pour ces communes carencées, les obligations de production de logements à loyers très modérés (PLAI). Celles qui avaient choisi de ne pas construire de logements sociaux n'ont désormais plus le choix sur le type de logements : ce sera ceux destinés aux plus pauvres. Il sera trop tard pour programmer des PLS destinés à la classe moyenne.

Recentrer le dispositif SRU sur les territoires les plus tendus

Le texte ne serait pas que coercitif. Il envisagerait aussi de recentrer le dispositif SRU sur les territoires où la pression de la demande de logement social est la plus forte. Les obligations SRU seraient recentrées sur les seules agglomérations de plus de 50.000 habitants disposant d'une ville principale de plus de 15.000 habitants.
Les deux niveaux d'exigences (20% et 25%), dépendant des facteurs de tension (vacance, tension de la demande et taux d'effort), seraient quant à eux maintenus. A noter aussi que le seuil communal d'application du dispositif SRU de la région Paca serait aligné sur celui de l'Ile-de-France, soit 1.500 habitants (contre 3.500 habitants aujourd'hui).
Par ailleurs, l'avant-projet de loi supprimerait les possibilités de mutualisation, au niveau intercommunal, des objectifs triennaux de rattrapage des communes déficitaires. "De nombreuses communautés qui utilisaient ce dispositif pour mettre en cohérence les logiques de programmation tout en fixant un objectif à l'échelle de la communauté vont être pénalisées", indique Claire Delpech, expert à l'AdCF sur les questions d'habitat. Ce serait par exemple le cas des grandes agglomérations comme Lyon, Toulouse ou encore Nantes.

Les attributions devront "obéir à des stratégies intercommunales"

Le conseil des ministres avait annoncé une réforme de l'attribution des logements sociaux visant à "décloisonner les politiques" et à "lutter contre les inégalités territoriales à la bonne échelle". Son objet serait toujours d'actualité : initier une politique d'attribution intercommunale basée sur des critères d'attribution communs entre les différents réservataires, la mutualisation des contingents "publics", la mise en place de la cotation de la demande et la publication des logements disponibles.
Sylvia Pinel, mardi 22 septembre, au congrès HLM, a précisé la perspective plus large d'une réforme "des politiques d'attribution et de loyer", avec l'idée "d'assurer une plus grande mixité dans le parc social, à l'échelle des territoires et des immeubles". Car, a-t-elle observé, "les politiques d'attribution actuelles sont trop compartimentées entre les acteurs et ne se situent pas à la bonne échelle", ce qui "peut conduire à reproduire des inégalités puisque chaque réservataire raisonne en fonction de ses priorités, et non par rapport à une cohérence territoriale d'ensemble". C'est pourquoi la loi affirmerait le principe que les attributions de logements sociaux devront "obéir à des stratégies intercommunales définies, au niveau de chaque EPCI, par les élus, les bailleurs sociaux, les réservataires et les associations". La ministre avait rappelé que les modalités sont en réflexion dans le cadre de l'expérimentation menée avec des EPCI volontaires (voir notre article du 27 mai 2015).

La conférence intercommunale du logement obligatoire pour les interco ayant un PLH

La conférence intercommunale du logement deviendrait obligatoire pour toutes les intercommunalités disposant d'un PLH. Jusqu'à présent, et depuis la loi Alur, seules les intercommunalités concerné par un quartier prioritaire politique de la ville (QPV) ont l'obligation de l'instituer. Cette conférence est chargée d'élaborer des objectifs en matière d'attribution de logements sociaux en prenant en compte l'offre nouvelle mais également les mutations et le parc existant. Ces objectifs seraient regroupés au sein d'un document cadre : la convention d'équilibre territorial, telle que définie à l'article 8 de la loi Lamy (sauf que la loi Lamy prévoit qu'elle soit annexée au contrat de ville).
Pour rappel, dans cette convention - dite "convention de mixité sociale" - les bailleurs sociaux titulaires de droit de réservation s'engagent sur les objectifs de mixité sociale et d'équilibre à prendre en compte dans les attributions de logements sociaux à l'intérieur du périmètre intercommunal. Elle définit également les modalités de relogement et d'accompagnement social dans le cadre des projets Anru.

Des outils pour mieux définir le plan partenarial de gestion de la demande

Nouveau dispositif de la loi Alur, le plan partenarial de gestion définit des orientations en matière de gestion partagée des demandes de logement social et de droit à l'information des demandeurs. L'avant-projet de loi apporterait des précisions sur les modalités d'analyse de l'offre existante et notamment la mise en œuvre d'un "système de qualification de l'offre des logements sociaux sur le territoire" et la fixation d'indicateurs ainsi que leur échelle géographique d'application (à définir par décret).
Pour cela, l'avant-projet de loi donnerait le cadre législatif qui permettrait aux bailleurs sociaux de donner aux acteurs concernés - et notamment les collectivités - les données de l'enquête sur l'occupation du parc social (OPS). Des données qui seraient anonymisées (la Cnil y veillera !) et pouvant descendre à l'échelle de l'immeuble. "Ce dispositif de connaissance permettra aux conférences intercommunales de se fixer des objectifs de mixité sociale", mais aussi de "ne pas être dans le préjugé", nous indique l'Union sociale pour l'habitat.

Les interco délégataires du contingent préfectoral

L'ADCF a également noté que les intercommunalités pourraient être délégataires du contingent préfectoral "dès lors qu'elles auraient rempli leur obligation en matière d'accord collectif, de plan partenarial, de PLH…" et qu'il est également question de mettre fin aux délégations de contingent consenties aux maires, ainsi que de limiter dans le temps la durée de ces réservations (réservations consenties en contrepartie des garanties d'emprunt), et de plafonner le volume des réservations liées aux garanties (*). Le conseil des ministres d'avril dernier annonçait certes que les préfets seront "invités à rompre la délégation du contingent préfectoral qu'ils avaient pu consentir aux communes" mais c'était dans le cas où les communes en faisaient "une utilisation contraire au principe de mixité".
Les dispositifs de cotation de la demande introduits par la loi Alur resteraient facultatifs. L'avant-projet de loi repréciserait néanmoins l'obligation d'y intégrer des publics prioritaires et prévoirait la possibilité de pénaliser les refus de logements correspondant au besoin du demandeur.

Réforme de la politique des loyers

Le gouvernement estime que la politique d'attribution des loyers est tout aussi déterminante pour favoriser la mixité sociale. Le comité interministériel du 6 mars puis le conseil des ministres d'avril avait donné le cap : pour loger les personnes à très faibles ressources dans des quartiers "favorisés", on peut créer une offre de logements à bas loyers dans le parc HLM existant (pour faire vite : transformer les PLUS existant en PLAI). Et pour cela, il faut "briser la logique de loyers fixés en fonction du financement d'origine du logement social" (PLAI, PLUS, PLS...) et "créer une politique de loyers fixés en fonction d'objectifs de mixité sociale dans le respect des équilibres financiers globaux des organismes".
La ministre l'a répété au congrès HLM, en précisant que "ces attributions seront définies au niveau de chaque territoire "et s'imposeront à chaque bailleur social", avait-elle insisté (y incluant le réseau des ESH d'Action Logement). Pour garantir une recette locative aux bailleurs sociaux (et leur permettre de conserver leur équilibre financier), ceux-ci auraient la possibilité de déroger "dans une certaine limite" aux plafonds de loyer des conventions dans d'autres secteurs. On parle d'une majoration pouvant aller jusqu'à 20% sur les loyers PLUS.

Un outil parmi d'autres des conventions de mixité sociale ?

La ministre avait précisé que ce dispositif serait prévu dans les zones tendues et uniquement à la relocation. Car "il n'est pas question de créer un loyer variant en fonction des revenus pour des locataires en place. Il s'agit de créer une offre de loyers bas, adaptés à des ménages à faibles revenus, lors de la relocation", avait-elle insisté.
Pour l'USH, ce dispositif constituerait un des outils des "conventions de mixité sociale" à l'échelle intercommunale, mais certainement pas le plus efficace pour constituer une offre de logements à bas loyer dans les quartiers favorisés. Car c'est en territoires tendus que les taux de rotation sont les plus bas (un locataire bénéficiant d'un loyer modéré dans un quartier attractif ne va pas le quitter facilement) et où les locataires HLM peuvent moins qu'ailleurs supporter une hausse de loyer. L'USH croit davantage à l'efficacité du principe de reconstruction hors QPV des logements démolis dans le cadre de l'Anru (mesure annoncée en comité interministériel du 6 mars et inscrit dans le règlement général de l'Anru publié cet été).

Valérie Liquet

(*) Jusqu'à présent, les prêts de la Caisse des Dépôts aux bailleurs sociaux doivent impérativement faire l'objet d'une garantie. Cette dernière est apportée gratuitement par les collectivités locales en échange de droits de réservations dans des programmes de logements sociaux, ces droits valant pour toute la durée de vie du logement.