Transparence, simplification et mobilisation : les maîtres mots du rapport Rebsamen II

Il y a un mois, le Premier ministre annonçait la compensation intégrale, mais temporaire, des exonérations de TFPB (taxe foncière sur les propriétés bâties) pour les logements sociaux neufs et les logements intermédiaires (voir notre article du 28 septembre 2021). Une mesure directement issue des propositions de la commission présidée par François Rebsamen, le maire de Dijon, et chargée de faire des propositions sur "la relance durable de la construction" (voir notre article du 23 septembre 2021). Un second tome du rapport Rebsamen était alors annoncé pour la fin du mois d'octobre, afin de "traiter des thématiques et des propositions qui n'étaient pas susceptibles de concerner le processus budgétaire et qui n'ont pu être expertisées à ce stade". C'est chose faite avec la remise à Emmanuelle Wargon, le 28 octobre, de ce tome II intitulé, avec un certain sens de l'antithèse, "Approfondissement du contrat local et autres mesures nationales". 

Approfondir le contrat local de relance du logement

Ce second tome du rapport formule 24 préconisations, regroupées en deux grands chapitres. Le premier d'entre eux est consacré au contrat local de relance du logement, "mis en place dans l'urgence en 2022" dans les territoires prioritaires en matière de logement et qui "devra être approfondi à moyen terme", en s'appuyant sur le retour des premiers contrats. La commission propose "d'associer aux contrats l'ensemble des acteurs ayant vocation à participer à leur mise en œuvre" : "L'Etat, l'EPCI et les communes resteraient les principales parties au contrat, seuls responsables les uns envers les autres de la réalisation des engagements de construction et des contreparties en termes de financements". Il s'agirait aussi d'anticiper et de préparer déjà la prolongation des contrats locaux, en veillant à l'approfondissement de l'analyse quantitative et qualitative des besoins locaux en logements. Pour cela, la commission propose de s'appuyer davantage sur les observatoires de l'habitat et du foncier.

Dans le même esprit, il conviendrait, à travers le contrat local, d'"introduire une logique d'engagements mutuels pour accélérer, débloquer et faire accepter les projets". Par exemple, le contrat pourrait prévoir, dans les zones les plus tendues, "des engagements de fluidification des procédures et d'intensification urbaine, compensée par des garanties fortes en matière de financement et de qualité des projets". Plus original, les territoires concernés par ces contrats pourraient être autorisés à déroger à certaines règles nationales de procédure, afin d'accélérer les projets. D'autres mesures pourraient aussi répondre à ce souci de fluidification, comme la possibilité, pour des projets d'intérêt général mentionnés par les contrats locaux, de consulter le public par voie électronique et de réduire certains délais de procédure. En contrepartie, des exigences de qualité des logements à produire pourraient être insérées dans les contrats locaux, après concertation avec les professionnels. Enfin, ces contrats locaux pourraient comporter des clauses "relatives au financement des équipements publics rendus nécessaires par l'accueil des nouveaux logements".

Transparence, PLH avec sanctions et commission de médiation

La seconde partie du rapport Rebsamen II comprend un ensemble de mesures quelque peu disparates, mais qui "pourraient encore utilement contribuer à la relance durable de la construction de logements". Il s'agit tout d'abord de rechercher une plus grande transparence et une plus juste répartition de l'effort de construction, afin d'améliorer l'acceptabilité des projets. Une première réponse passe par la communication annuelle à l'EPCI, par le préfet, d'un état des lieux des besoins en logement, en particulier en logements sociaux. En termes d'équité, il convient également d'appuyer la mise en œuvre effective des programmes locaux de l'habitat (PLH) sur un mécanisme de sanctions en cas de carence manifeste et persistante dans la mise en œuvre de ses objectifs. De même, une commission locale de médiation, présidée par le préfet, pourrait traiter des refus d'autorisation contestés, sans pour autant "remettre en cause la compétence des maires pour délivrer les autorisations d'urbanisme, qui est mieux exercée au plus près du terrain".

Le rapport propose également plusieurs mesures juridiques pour accélérer les procédures contentieuses (thème qui a déjà fait l'objet de plusieurs rapports), et notamment le fait de réduire le délai maximal de jugement de 10 mois prévu par l'article R 600-6 du Code de l'urbanisme. Enfin, la commission recommande d'étudier un relèvement du montant maximal de l'amende pour recours abusif, actuellement fixée à 10.000 euros. 

Simplifier pour libérer du logement potentiel

Une autre thématique du rapport Rebsamen II porte sur les moyens de "mobiliser encore davantage le foncier et le bâti existant". A ce titre, il suggère notamment de favoriser la transformation de bureaux en logements, en engageant une réflexion approfondie sur les perspectives de rapprochement des règlementations de sécurité incendie (ce qui permettrait de réduire les coûts de transformation, "sans porter atteinte à la sécurité des occupants") et d'encourager la création de structures de portage du foncier de bureaux à transformer principalement en logements sociaux ou intermédiaires, en leur donnant accès à des financements à long terme de la Caisse des Dépôts.

Toujours pour libérer du logement potentiel, le rapport recommande – dans les territoires où ces opérations correspondent à un intérêt général manifeste – d'étudier la possibilité de permettre aux assemblées générales de décider, à la double majorité, une modification du règlement de copropriété pour autoriser l'usage de lots privatifs à titre de logements, "sans porter une atteinte disproportionnée aux droits des minoritaires". De même, la commission préconise d'étudier et d'expérimenter un permis de construire autorisant à l'avance plusieurs destinations ou sous-destinations, afin de reconnaître la construction d'immeubles réversibles en droit de l'urbanisme.

Favoriser le recours au bail réel solidaire et simplifier les ZAC

Sur les organismes de foncier solidaire (OFS), la commission suggère d'adapter le régime fiscal du foncier solidaire, "en mobilisant les financeurs et en renforçant la place de l'accession sociale dans les politiques locales de l'habitat". L'objectif est de favoriser le recours aux baux réels solidaires (BRS) pour la réhabilitation et le développement d'une offre nouvelle de logements requalifiés. De même, il conviendrait de promouvoir davantage l'offre de prêts Gaïa de la Banque des Territoires (prêts ouverts au portage de la valeur foncière des projets en BRS, et dont la durée a été adaptée pour la porter à 80 ans).

La commission recommande par ailleurs d'étudier "la piste d'un encadrement du droit de délaissement" des opérations en ZAC (ce droit ayant été conçu historiquement comme une garantie du droit de propriété), afin de favoriser la définition de périmètres cohérents et de renforcer ainsi l'équilibre économique des ZAC, opérations indispensables pour produire du foncier constructible.. 

Mieux connaître les logements pour mobiliser les vacants

Enfin, un dernier champ abordé par le rapport concerne les moyens de faciliter la mobilisation des logements vacants. Ceci passe notamment par l'engagement d'une nouvelle étape dans la numérisation. Celle-ci est pour partie engagée, avec le projet de dématérialisation du dépôt et de l'instruction des demandes d'autorisations d'urbanisme, qui doit entrer en œuvre à partir du 1er janvier 2022. Mais, tout en saluant cette avancée, la commission Rebsamen II "recommande d'aller plus loin encore dans la numérisation en explorant la piste d'un logiciel unique d'instruction, développé par l'Etat et mis à disposition des services instructeurs". Dans un esprit voisin, une dernière proposition consiste à préparer la constitution d'une base de données des logements, afin  d'approfondir la connaissance qualitative du parc existant.

Dans un communiqué du 28 octobre diffusé après la remise du second tome du rapport, Emmanuelle Wargon précise, selon la formule consacrée, que "l'ensemble des propositions fait l'objet d'une analyse approfondie par les différents ministères concernés pour identifier celles qui pourront venir compléter, à court terme, les mesures déjà prises par le gouvernement pour relancer la construction". Sans dévoiler celles susceptibles d'être retenues, elle se félicite toutefois "que plusieurs recommandations formulées par la commission répondent aux enjeux identifiés dans le cadre de la démarche Habiter la France de demain : mobilisation du foncier et du bâti existant, développement des offices fonciers solidaires ou encore prise en compte de la qualité d'usage des logements" (voir notre article du 15 octobre 2021).