Insertion - RMI-RSA : la Cour des comptes très critique sur l'insertion des bénéficiaires

La Cour des comptes a présenté le 18 juillet son rapport public thématique intitulé "Du RMI au RSA : la difficile organisation de l'insertion, constats et bonnes pratiques". En dépit de l'intitulé du document, les constats formulés par le rapport couvrent une période courant de 2004 à juin 2009, c'est-à-dire juste avant la mise en place effective du RSA (juillet 2009). Le rapport s'efforce toutefois d'intégrer un éclairage sur les modifications apportées par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active, mais ne permet pas de juger de l'apport réel du nouveau dispositif en matière d'insertion. Malgré cette lacune, les observations portant sur l'insertion sous le régime du RMI restent largement valables pour le RSA, la loi de 2008 n'ayant pas bouleversé la donne dans le champ de l'insertion.

Le contrat d'insertion n'est pas facultatif

Les constats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes - qui s'appuient sur des investigations menées dans 24 départements - sont plutôt sévères. Dans son rapport public de 2001, la Cour avait déjà pointé le faible taux de contractualisation des bénéficiaires. Le rapport de 2011 renouvelle cette observation et constate l'absence de progrès significatifs en la matière depuis dix ans.
La Cour constate ainsi que "le contrat d'insertion n'est pas toujours investi par les parties" et que celui-ci "est parfois considéré par les assistants sociaux comme un outil à leur disposition, sans qu'ils lui reconnaissent un caractère obligatoire. La contractualisation est parfois aussi perçue comme un travail supplémentaire inutile". Dans certains départements, moins de la moitié des attributions d'allocations donnent lieu à un contrat. Un autre point faible du dispositif d'insertion réside dans les insuffisances de l'accompagnement assuré par les référents. Sur ce point, "l'orientation précoce et peu réversible" entre l'accompagnement professionnel et l'accompagnement social - dichotomie encore renforcée par la mise en place du RSA - apparaît "souvent trop rigide".
Le rapport s'inquiète également d'un possible effet pervers induit par la loi de 2008. En séparant les bénéficiaires jugés proche de l'emploi - confiés à Pôle emploi pour une réinsertion rapide - et ceux orientés vers l'insertion sociale, "le RSA sépare les catégories de bénéficiaires davantage que ne pouvait le faire le RMI et risque ainsi de ne pas faciliter pas l'insertion des personnes les moins immédiatement proches de l'emploi". Le rapport semble également conforter les revendications de nombre de travailleurs sociaux, en considérant que ceux-ci doivent faire face à "une charge souvent trop lourde pour assurer le suivi du bénéficiaire".

Une offre d'insertion qui laisse à désirer

Une autre critique vise davantage la gestion du dispositif que les actions d'insertion proprement dites. La Cour pointe en effet la mesure insuffisante des résultats de l'insertion. Le dispositif actuel se contente en effet d'un suivi comptable du nombre de sorties - jugé au demeurant "lacunaire" -, sans appréciation qualitative de la réalité de l'insertion.
Le rapport se penche également sur l'offre d'insertion, qui conditionne bien souvent les décisions d'orientation. Sur ce point, il se félicite des progrès "incontestables" réalisés depuis 2001, mais constate néanmoins que "le suivi et l'évaluation des actions confiées à des prestataires extérieurs restent insuffisamment exploités tant pour permettre d'influer sur le contenu de l'offre d'insertion que pour responsabiliser les organismes à des indicateurs de résultat". L'adéquation et la diversité de l'offre d'insertion souffrent également du faible recours à la procédure de l'appel à projets, qui permet d'orienter l'offre des prestataires en fonction des besoins. Enfin, le rapport considère que "le RSA n'a pas modifié la gestion de l'offre d'insertion", dans la mesure où "il n'existe pas plus qu'avant, d'incitations juridiques ou financières à engager les départements dans une démarche volontariste visant à structurer l'offre d'insertion en fonction des besoins locaux, par le recours aux appels à projet ou l'amélioration de la capacité de pilotage des acteurs de l'insertion". Cette faiblesse se retrouve logiquement du côté des plans départementaux d'insertion (PDI), jugés "pas suffisamment stratégiques" et se résumant trop souvent à un catalogue d'actions diverses.
Enfin, la Cour estime que le complément de financement des dépenses d'insertion apporté par le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) se révèle peu incitatif. Ce mécanisme laisse non seulement trop peu de place à la péréquation entre départements, mais il a même renforcé les cas de "surcompensation", autrement dit de départements recevant, certaines années, davantage qu'ils n'ont apporté de financements aux opérateurs. Le rapport reconnaît toutefois que le mécanisme d'écrêtement de l'assiette des dépenses, mis en place en 2010, a corrigé une bonne part de ces dérapages.
Face à ces constats, le rapport avance un certain nombre de recommandations. Celles-ci souffrent toutefois d'une formulation très cursive, qui mériterait d'être argumentée et explicitée. Chacun conviendra en effet qu'il faut, par exemple, "structurer l'offre de référents et donner aux référents les moyens de réaliser un accompagnement efficace". Reste encore à savoir comment et à quel coût...