Rapport IGF-CGEDD sur le financement du logement social : des idées, mais qui le resteront

Sa publication était attendue et suscitait inquiétudes et rumeurs depuis sa remise officieuse, en juillet dernier, aux ministres concernés. Quatre mois plus tard, le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur le financement du logement social est enfin rendu public. Il était déjà la vedette – invisible – du dernier congrès de l'USH (Union sociale pour l'habitat), à la fin du mois de septembre. Dans son discours de clôture, Jean-Louis Dumont, le président de l'USH, rappelait ainsi que les congressistes se sont "prononcés massivement contre ce que nous appelons la financiarisation du logement social", estimant que "la stabilité [du financement, ndlr] est un gage de sécurité" (voir notre article ci-dessous du 26 septembre 2019). La financiarisation redoutée par l'USH s'entend comme l'introduction de capitaux privés dans le financement du secteur.

Une diversification trop massive serait "porteuse de grands risques"

Sur un sujet aussi sensible, le rapport de l'IGF et du CGEDD se veut lui-même très prudent. Il explique certes que "dans un contexte de taux durablement bas, les bailleurs sociaux s'interrogent sur l'opportunité de diversifier leurs emprunts (financements bancaires, émissions obligataires)". Mais c'est pour ajouter aussitôt que "si une telle diversification devait prendre une ampleur massive ou s'opérer de façon désordonnée, elle serait porteuse de grands risques. Le niveau de sinistralité du système serait plus important car ces emprunts auraient une maturité plus courte et aboutiraient à déconnecter la maturité de l'endettement du cycle économique de l'actif immobilisé, qui n'a pas vocation à être cédé pour faire face à des refinancements périodiques".

Les rapporteurs sont toutefois conscients que "le maintien dans les années à venir d'objectifs de construction ambitieux, notamment en zone 'tendue', suppose un renforcement des fonds propres des organismes et pose la question de l'irruption de capitaux privés". Ils constatent de même "l'intérêt tangible" des investisseurs privés pour le logement social. Mais il s'agit d'un "intérêt par défaut, lié à la baisse de la rentabilité des autres classes d'actifs dans l'immobilier, dans un contexte d'abondantes liquidités à investir". Cet intérêt pourrait donc "n'être que passager", face à un système "laissant peu circuler le capital et soumis à un principe de 'lucrativité limitée' (plafond de dividende, évaluation des bilans des bailleurs à la valeur historique du parc et non à la valeur de marché, mises en réserve obligatoire des plus-values de cessions)". Le rapport ne manque d'ailleurs pas de rappeler l'exemple de l'Allemagne, où "l'application des modèles de rentabilité des investisseurs privés sans protection du parc social a conduit à la vente de logements en quantité très supérieure à celle des constructions. L'Allemagne est passée d'un modèle 'généraliste' à un modèle 'résiduel' de logement social, et a également connu de fortes hausses de loyers dans les zones attractives".

Peu de possibilités d'extension des dispositifs actuels, hors titres participatifs

Une fois ces réserves de taille posées, le rapport passe cependant en revue différentes hypothèses d'ouverture plus importante du système de financement aux capitaux privés. Certaines options sont de portée relativement limitées dans la mesure où elles s'appuient sur des possibilités ou des dispositifs existants. Ce serait le cas d'un élargissement des possibilités de cession en bloc de logements sociaux à des investisseurs privés, aujourd'hui réservées aux seuls logements PLS de plus de 15 ans. Cette possibilité, prévue par la loi Elan, pourrait ainsi être étendue aux logements PLUS, avec déconventionnement. Mais le rapport reconnait qu'on imagine mal les bailleurs se départir de leur parc, réticence d'ailleurs partagée par les collectivités territoriales. Cet élargissement de la vente en bloc "ne saurait donc constituer une solution systématique, ni définitive".

De même, les mécanismes de démembrement de propriété - de type nue-propriété?/usufruit et foncier/bâti – "ne répondent pas à la logique de rendement des investisseurs privés" (pas de coupon pendant près de 15 ans). Autre piste envisagée dans le cadre actuel : la possibilité pour les bailleurs d'émettre des titres participatifs, équivalents à des quasi fonds propres. Mais, en contrepartie de l'absence de tout contrôle sur la stratégie et le management, les investisseurs exigent généralement une rentabilité de l'ordre de 7%, "inatteignable par les bailleurs sociaux", ce qui exclut cette solution.

En revanche, le rapport juge intéressant d'étudier, pour les offices publics de l'habitat qui n'ont pas de capital social, la possibilité pour les collectivités territoriales de souscrire des titres participatifs émis par leur OPH. Ce sera le cas, comme l'a confirmé Julien Denormandie lors du congrès de l'USH, pour l'enveloppe de titres participatifs émis par les OPH, que la Banque des Territoires (groupe Caisse des Dépôts) prévoit de souscrire à hauteur de 800 millions d'euros (voir notre article ci-dessous du 26 septembre 2019).

Des contraintes du côté de l'UE et des marchés publics

Le rapport de l'IGF et du CGEDD passe également en revue d'autres options supposant "des modifications plus conséquentes". Ces options doivent néanmoins s'inscrire dans le cadre du service d'intérêt économique général (SIEG) au sens de l'Union européenne, "qui contraint le bénéfice à une certaine limite, donc à une forme de lucrativité limitée". Au passage, le rapport rappelle que les logements sociaux ayant une valeur économique bien supérieure à celle inscrite au bilan des bailleurs, "il serait inadmissible que des acteurs privés s'approprient indûment cette valeur largement constituée par un soutien financier public accumulé au fil des ans". Un argument souvent mis en avant par les bailleurs sociaux.

La première option étudiée par l'IGF et le CGEDD consisterait à créer un véhicule d'investissement ad hoc, auquel un bailleur social pourrait apporter la partie de son parc qu'il souhaite valoriser, tout en en conservant la gestion. Les logements pourraient ensuite être cédés en fin d'opération et après déconventionnement. Mais le rapport reconnaît qu'un tel dispositif pourrait être soumis aux règles de la commande publique, et que le bailleur risquerait, du coup, de perdre la gestion des logements apportés.

Une réforme uniquement pour les ESH et les SEM ?

Seconde option étudiée : la création d'un nouveau statut de bailleur social, sous forme de "foncière d'habitat social accessible sur option". Dotée d'une vocation plus large (y compris sur le logement intermédiaire ou libre), elle ferait tourner systématiquement son parc de logement social, après déconventionnement au départ des locataires. En contrepartie, elle aurait notamment une obligation de reconstitution du parc social détenu au premier jour de la transformation en foncière et les droits des locataires seraient préservés, ce qui lui permettrait de rester exonérée de l'impôt sur les sociétés sur son activité de logement social. L'inconvénient majeur resterait la création de deux régimes de financement différents, ce qui pourrait poser problème à la Commission européenne au regard des principes du SIEG.

La troisième option étudiée consisterait à cantonner la réforme aux ESH (entreprises sociales pour l'habitat) et aux SEM en assouplissant leur réglementation, afin de permettre l'entrée à leur capital de nouveaux investisseurs : rehaussement du niveau maximal du dividende, autorisation des augmentations de capital et des rachats d'actions, réévaluation du bilan à la valeur du marché... Le problème est qu'il s'agirait d'une réforme systémique, puisqu'elle s'appliquerait à toutes les ESH et SEM, "alors que seules quelques-unes pourront bénéficier de l'entrée de nouveaux investisseurs". De même, il faudrait veiller à éviter les cas d'enrichissement indu (du fait de la forte réévaluation du bilan), en créant des taxes ou surtaxes spécifiques.

Définir le logement social par sa finalité plutôt que son statut

Enfin, la quatrième option prendrait l'allure d'une révolution copernicienne, puisqu'il s'agirait "de ne plus considérer le logement social à travers le prisme d'un secteur dédié?, mais de le définir par sa finalité". En d'autres termes, la puissance publique pourrait accorder un mandat de gestion locative sociale à durée limitée à tout acteur – bailleurs sociaux, opérateurs privés, voire particuliers bénéficiant de dispositifs de défiscalisation pour l'investissement locatif social – respectant un cahier des charges (plafonds de loyers et de ressources, conventionnement, commissions d'attribution...).

Comme l'explique le rapport, "la transition nécessaire serait sans doute difficile" pour les bailleurs sociaux existants. En outre, "une telle solution rendrait moins praticable le pilotage comme la planification de la politique du logement social par les pouvoirs publics, au niveau national comme au niveau local".

Assurances ministérielles et défiance de l'USH

Le rapport de l'IGF et du CGEDD se montre ainsi très prudent, insistant sur les inconvénients des différentes formules et se gardant bien de préconiser une solution, ni même de trancher entre les différentes options étudiées. Sur un sujet potentiellement explosif, le gouvernement est encore plus prudent. Recevant – officiellement – le document, Julien Denormandie a aussitôt indiqué sur son fil Twitter qu'"il s'agit là d'un rapport et pas d'une position du gouvernement. Le gouvernement n'a qu'une boussole : consolider le modèle français du logement social pour produire des logements abordables !". Le ministre de la Ville et du Logement a également affirmé : "Nous ne modifierons pas les règles qui préservent le capital des HLM ! Je m'y suis toujours opposé !"

Ces assurances n'ont pas suffi à convaincre l'USH. Dans un communiqué du 21 novembre, celle-ci "appelle le gouvernement à sortir du double jeu" et lui demande de s'opposer "sans ambiguïté à toute forme de financiarisation du logement social au profit d'intérêts privés et au détriment de sa mission sociale". Considérant qu'"aujourd'hui, un rapport administratif 'constate' la nécessité d'ouvrir le financement du logement social à des acteurs financiers privés" – ce qui n'est pas tout à fait le cas, puisque le rapport ne préconise aucune des solutions étudiées après les avoir passées en revue –, le mouvement HLM rappelle qu'il "n'a pas attendu pour ajuster son modèle de financement et travaille avec ses partenaires de long terme dans ce domaine, mais il exclut toute solution qui faciliterait la financiarisation de son modèle".