Projet de loi sur les énergies renouvelables : les mesures adoptées par les députés lors de la première semaine d'examen en séance

Avec quelque 3.000 amendements à examiner en séance en à peine deux semaines, les députés ont entamé le 5 décembre un nouveau marathon sur le projet de loi d'accélération des énergies renouvelables (EnR) déjà largement modifié par les commissions des affaires économiques et du développement durable (lire notre article). Au coup d'envoi des débats, la ministre de la Transition énergétique, Agnès Pannier-Runacher, a appelé à éviter les "postures dogmatiques" et à ne "pas opposer les technologies entre elles", alors qu'un autre texte en faveur du nucléaire est attendu dans les mois qui viennent. Elle a souligné le "retard de la France" en matière d'EnR, le "seul pays de l'Union européenne à ne pas avoir atteint ses objectifs". Car les EnR ne représentent pour l'heure que 19,3% de la consommation finale brute d'énergie, déjà en deçà de l'objectif fixé en 2020 de 23%. La France reste encore trop dépendante des énergies fossiles importées, un sujet rendu brûlant par les craintes de coupures de courant en janvier.

Fortes crispations sur l'éolien

La première soirée de débat a vite tourné au pour ou contre l'implantation d'éoliennes. Des députés d'extrême droite et de droite ont défendu en vain un "moratoire" contre de nouvelles installations sur terre comme sur mer. Et ils ont accusé les précédents gouvernements d'avoir "sacrifié" le nucléaire par la fermeture de la centrale de Fessenheim. Chez LR, Dino Cinieri a reproché aux éoliennes leurs "trop nombreuses nuisances" et leur "caractère intermittent". Au RN, Pierre Meurin (Gard) a fustigé un "cauchemar éolien", en affirmant que les "Français en zone rurale sont juste contre. Faut arrêter l'éolien !".

"Les gens ne sont pas tous opposés, les gens sont divisés pour un problème de régulation des implantations", a réagi Jean-Louis Bricout (Aisne), du groupe indépendant Liot, plaidant pour une meilleure concertation avec les élus. Son collègue et chef de groupe, Bertrand Pancher, a jugé "complètement fous" les propos de l'extrême droite et de la droite : "J'ai l'impression de revivre (le film) 'Good Bye Lénine' en revenant trente ans en arrière sur un débat passé de mode" pour ou contre les énergies renouvelables.

Un moratoire "irait complètement contre la souveraineté énergétique de la France et la sécurisation des approvisionnements", a abondé le rapporteur Renaissance, Pierre Cazeneuve. "Les éoliennes, c'est 37 TWH l'année dernière, c'est par exemple ce qui nous manquerait aujourd'hui pour être certain de passer l'hiver sereinement". Pierre Cazeneuve a dit "entendre" certaines "erreurs" passées dans le déploiement "un peu anarchique" des éoliennes, y voyant une raison de ce projet de loi de "planification". En se tournant vers la droite de l'hémicycle, la ministre de la Transition énergétique a dit "partager la volonté de développer le nucléaire". "Mais avant de sortir le premier EPR, il va falloir attendre quinze ans. Ce que j'entends de vous, c'est que deux tiers de votre énergie sera importée depuis la Russie, le Kazakhstan, l'Ouzbékistan, le Moyen-Orient, les États-Unis, et cela ne vous pose strictement aucun problème en termes d'indépendance énergétique", a-t-elle taclé.

"Prévenir la saturation visuelle"

Contre le camp présidentiel, les députés ont maintenu un article du projet de loi ajouté en commission à l'initiative de la députée écologiste Delphine Batho et prévoyant que l'autorisation d'exploitation d'une éolienne sur un territoire tienne compte de "la puissance de production d'électricité", du "nombre des installations (...) déjà existantes dans le territoire concerné", de "la nécessité de diversifier les sources d'énergies renouvelables localement" et "de prévenir les effets de saturation visuelle".

Reconnaissant un "problème" dans certains territoires, Pierre Cazeneuve a tout de même proposé mardi un amendement pour supprimer l'article, faisant valoir qu'il était "en partie satisfait par le droit existant". Il a surtout avancé qu'il allait à "l'inverse du projet de loi" d'accélération des énergies renouvelables, en première lecture à l'Assemblée après une adoption au Sénat. "Vous instaurez de nouveaux critères, le mix énergétique, la saturation, qui ne sont pas définis en dur dans le droit, vous allez laisser la porte ouverte à des contentieux infinis", a défendu le rapporteur, soutenu par la ministre de la Transition énergétique qui craint "un levier pour créer des contentieux". La députée Renaissance et ex-ministre de la Transition écologique de Jean Castex, Barbara Pompili, a mis en garde contre "un nid à contentieux" dont vont se servir "tous les anti-éoliens".

Delphine Batho, elle-même ancienne ministre de l'Écologie sous Jean-Marc Ayrault, a au contraire défendu une mesure nécessaire pour reconnaître les "efforts" des territoires, "diversifier les énergies renouvelables et sortir du tout éolien", jugeant que le projet de loi initial ne donnait "en rien" les garanties suffisantes pour répondre à ce problème de saturation visuelle. Elle a également invoqué la volonté de ne pas laisser cette question de la saturation rester un "argumentaire de celles et ceux qui voudraient empêcher le développement de l'éolien". Les députés de l'alliance de gauche Nupes, des Républicains, du RN, mais aussi une poignée de députés de la majorité ont voté contre l'amendement de suppression du rapporteur Renaissance, obtenant de fait le maintien de la mesure dans le texte.

Au cours de la même séance, le camp présidentiel a en revanche repoussé des tentatives de députés de réinstaurer un amendement du Sénat, supprimé en commission à l'Assemblée, qui instaurait un avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France pour tout projet éolien situé à moins de 10 km d'un monument historique.

Les oppositions de droite, d'extrême droite et de gauche ont en outre voté un amendement LR en faveur de l'accélération de la géothermie dans le "mix énergétique". Défavorable, le gouvernement a estimé que cette mesure n'avait pas sa place dans ce texte mais dans la future programmation pluriannuelle de l'énergie dans quelques mois.

Un amendement de Pierre Cazeneuve a été adopté afin de renforcer l’exigence paysagère des Scot. Il vient inscrire un objectif de "qualité et d’insertion paysagère des différentes activités humaines dont les installations de production et de transport des énergies renouvelables" dans le document d’orientation et d’objectifs du Scot.

Les députés socialistes, à l'initiative de Dominique Potier, ont réintégré et complété un article introduit au Sénat (art.1^er D) destiné à sécuriser l’actionnariat des communautés d’énergie renouvelables. Il donne aux collectivités territoriales un droit de préemption sur la cession des participations des entreprises privées au sein de ces communautés afin de garantir que la composition de l’actionnariat demeure proche de la volonté et des intérêts des acteurs locaux et notamment des citoyens et de leurs représentants. Selon l'exposé des motifs, il s'agit ainsi d'éviter "la prédation d’acteurs privés non vertueux".

Mesures de planification

Les députés ont aussi adopté le 8 décembre par 58 voix contre 27 l'article 3 du projet de loi, afin de simplifier les procédures et favoriser le déploiement des projets de production d'énergies renouvelables (EnR). Il prévoit aussi des mesures de "planification" : les communes pourront faire remonter - dans un dispositif de planification "ascendante" - les zones où accélérer les projets d'énergies renouvelables, notamment via des incitations fiscales. Pour la phase d'application de ces zones "prioritaires" ou "propices", un avis conforme du maire sera requis. Le Sénat était parvenu à ce compromis avec le gouvernement. L'Assemblée a jeudi simplifié les procédures, en tenant compte de propositions venant des différents bancs de l'Assemblée.

Pour les endroits en dehors de ces zones prioritaires, les députés LR ont échoué à obtenir un "droit de veto" des maires sur tel ou tel projet. Les députés LFI et écologistes sont, eux, montés au créneau pour dénoncer l'"avis conforme" des maires qui sera nécessaire en fin de course pour mettre en place les "zones d'accélération" dans lesquelles les projets d'EnR seront incités, notamment d'un point de vue fiscal. Ces parlementaires ne sont pas opposés au rôle central des maires au moment de proposer des zones, mais ils auraient souhaité que les autorités préfectorales puissent trancher en fin de processus en cas de désaccord. "Vous réintroduisez de fait un droit de veto des communes sur les zones d'accélération, avec la possibilité que le processus n'aboutisse pas", a déploré l'insoumise Clémence Guetté. "On commence à se demander si cette loi est vraiment une loi d'accélération des EnR ou une loi de ralentissement", a renchéri sa collègue LFI Aurélie Trouvé.

À l'inverse, la ministre de la Transition énergétique a défendu le principe "que les maires portent jusqu'au bout les démarches" et s'est dite convaincue qu'"une grande majorité adhérera à la démarche". Les macronistes se sont cependant montrés divisés, certains étant favorables à "une corde de rappel" des préfets - ils n'ont pas obtenu gain de cause. Mercredi, des amendements visant à rendre impossible tout projet d'éolienne hors des "zones d'accélération" avaient été rejetés.

Le gouvernement plaide pour un équilibre avec d'une part les zones où les EnR seront favorisées, avec "l'avis conforme" des maires, d'autre part des zones d'exclusion de tout projet, et enfin des zones neutres, sans interdiction ni incitation. Les députés se sont prononcés jeudi soir pour que les maires aient davantage de marge de manoeuvre dans la délimitation des zones d'exclusion, et que les zones agricoles soient plus facilement préservées.

L'Assemblée a en outre adopté des amendements identiques des écologistes, des socialistes et du gouvernement afin de permettre d'augmenter le tarif de rachat de l'électricité produite dans les zones prioritaires en cas de conditions météo moins favorables que la moyenne. Il s'agit par ce biais de mieux répartir les projets sur le territoire, alors que les panneaux solaires au sol soient concentrés dans le sud, et l'éolien terrestre dans le nord.

Maintien de l'avis conforme des ABF pour les projets d'EnR dans les zones patrimoniales

Le gouvernement a par ailleurs accepté ce 9 décembre de maintenir "l'avis conforme" des architectes des Bâtiments de France (ABF) pour lancer les projets d'énergies renouvelables dans les zones patrimoniales, mais leur demande dans une circulaire d'être plus ouverts en la matière. Le sujet est l'un des points de crispation du projet de loi. Agnès Pannier-Runacher a expliqué devant les députés avoir signé une circulaire "assez précise", destinée aux ABF pour "encadrer la manière d'instruire ces projets", notamment en matière de panneaux photovoltaïques. "On a un objectif de déploiement des énergies renouvelables et c'est conciliable avec un certain nombre de précautions, avec la protection du patrimoine", a-t-elle assuré à propos de cette circulaire qu'elle "vient de signer" avec la ministre de la Culture, Rima Abdul-Malak.

Les députés ont voté un amendement "d'équilibre" du député du camp présidentiel Bastien Marchive. Il maintient "l'avis conforme des ABF sur les projets architecturaux en zones protégées" tout "en intégrant les objectifs de développement des énergies renouvelables et de rénovation énergétique des bâtiments aux critères qu'ils doivent prendre en compte dans la rédaction de leurs avis". Agnès Pannier-Runacher l'a soutenu en évoquant sa circulaire pour "guider les travaux" des ABF et "qu'ils prennent en compte l'évolution des technologies, comme les tuiles solaires". Le rapporteur Pierre Cazeneuve a regretté qu'un "certain nombre d'ABF" tiennent encore "une position un peu dogmatique sur le sujet et bloquent un nombre important" de projets "photovoltaïques en toitures".

Cet amendement a été adopté dans une ambiance consensuelle de courte durée. Pendant la suite des débats, le camp présidentiel a ainsi été battu avec deux amendements insoumis visant à faciliter la saisine de la Commission nationale du débat public (CNDP) sur les projets d'énergies renouvelables, pour une "concertation" avec les citoyens.

L'Assemblée a en outre voté vendredi matin pour intégrer à ce texte dédié aux EnR la "valorisation des déchets", un "gisement d'énergie utile" selon la députée macroniste Danielle Brulebois. LFI, écologistes et une élue Liot se sont prononcés contre en soulignant que les déchets ne relevaient pas des énergies renouvelables et qu'une telle mesure pourrait inciter à produire des déchets et développer des incinérateurs. Les députés ont aussi adopté plus tôt une mesure LFI pour étendre le "droit de préemption urbain" des collectivités dans les zones d'accélération des énergies renouvelables que prévoit ce texte de loi. Le gouvernement pourrait revenir dessus car il s'est trompé en donnant son avis. Il a confondu cet amendement avec un autre, déposé par le socialiste Dominique Potier et également adopté, voulant faire des zones d'activités économiques (ZAC) des zones prioritaires pour le développement des énergies renouvelables.

Exit la simple consultation en ligne pour certains projets photovoltaïques

Contre l'avis du camp présidentiel, l'Assemblée nationale a supprimé ce 9 décembre par 37 voix contre 33 l'article 2 du texte qui permettait une simple consultation en ligne pour certains projets photovoltaïques, plutôt qu'une "enquête publique". Cet article, qui faisait partie des mesures de simplification demandées par l'exécutif pour accélérer le développement des renouvelables, visait à étendre aux projets soumis à déclaration préalable de travaux le régime de la participation du public par voie électronique (PPVE), aujourd'hui applicable aux projets relevant d'un permis de construire.

Le rapporteur Pierre Cazeneuve a assuré qu'il s'agissait d'une mesure de "cohérence" pour des "petits projets" photovoltaïques "inférieurs à un mégawatt". "Personne ici ne veut remettre en cause la participation du public", a-t-il souligné. À gauche, la LFI Aurélie Trouvé a fustigé une "erreur politique" par une "vraie régression de la consultation du public". Et l'écologiste Delphine Batho a reproché à la mesure de concerner "tout le droit de l'urbanisme" et pas seulement les panneaux solaires, contrairement à ce qu'avance le gouvernement. "L'article concerne tous les permis d'aménager, de démolir et toutes les déclarations préalables. Si le gouvernement veut réformer le droit de l'urbanisme, il le fait dans un autre texte", a tonné Delphine Batho. À droite, le LR Antoine Vermorel a "alerté sur nos concitoyens exclus du numérique et qui pourraient avoir des difficultés à donner leur avis" en ligne, comme le demande cet article. Du RN à LFI, l'ensemble des oppositions a voté contre. Le camp présidentiel peut tenter de réintroduire la mesure lors de la suite de la navette parlementaire.

Après ce revers, le gouvernement a décidé de repousser à plus tard l'examen d'un article clé du projet de loi, l'article 4, sur la limitation de recours judiciaires contre les projets d'énergies renouvelables. L'exécutif voudrait en effet réintroduire cette mesure supprimée en commission.

L'Assemblée s'est donc penchée sur d'autres dispositions. Les députés ont soutenu un amendement du socialiste Dominique Potier pour que les panneaux solaires en bord de grands axes routiers "n'entravent pas l'exercice d'une activité agricole ou pastorale". L'Assemblée a aussi voté une mesure du gouvernement demandant davantage de garanties financières aux porteurs de projets d'énergies renouvelables : avec un montant de garantie réévalué périodiquement pour tenir compte de l'inflation et une part fixe de 75.000 euros. Puis un autre dispositif permettant à l'exécutif de simplifier par ordonnance des procédures de raccordement des ENR électriques.

Les députés ont également adopté la création d'un "observatoire des énergies renouvelables et de la biodiversité", une proposition des Verts soutenue par la ministre Pannier-Runacher, qui espère obtenir l'aval des écologistes lors du vote final de ce projet de loi. 

Face au manque de foncier qui fait obstacle à la hausse des capacités photovoltaïques en France, l'Assemblée a adopté de nouvelles dérogations à la loi Littoral pour implanter des installations photovoltaïques ou de production d'hydrogène dans les zones côtières sur des friches. Elle a aussi voté en faveur d'un article permettant l'installation de centrales solaires au sol "en discontinuité d'urbanisme" dans certaines communes de montagne ne pouvant aujourd'hui pas le faire.

Contre l'avis du gouvernement, l'Assemblée a adopté des amendements identiques de députés LFI et Renaissance supprimant la possibilité pour les collectivités de ne pas recourir dans certains cas à une mise en concurrence préalable des opérateurs d'EnR pour mettre à disposition des terrains.

Ombrières photovoltaïques

L'Assemblée a aussi voté ce 9 décembre une obligation d'équiper les parkings extérieurs de plus de 1.500 m² d'ombrières photovoltaïques. L'article prévoyant cette mesure a été adopté avec 42 voix contre 6, après des débats marqués par une série de compromis entre le gouvernement et la gauche, qui souhaitait durcir le dispositif. Le gouvernement défendait initialement un seuil à 2.500 m², tandis que députés écologistes et insoumis demandaient de descendre à 500 m². À l'issue des débats, le gouvernement ne s'est finalement pas opposé à un curseur placé à 1.500 m², comme le demandaient également des députés macronistes. En première lecture, le Sénat avait, lui, substitué la logique de surface voulue par le gouvernement par une logique de nombre d'emplacements, retenant le seuil de 80 places. L'Assemblée a donc rétabli le critère initial exprimé en mètres carrés.

Les députés ont également voté des amendements écologistes réduisant la portée des dérogations prévues dans certains cas, en donnant des possibilités "d'adaptation" plutôt que "d'exonération".

Ils ont aussi voté des amendements identiques déposés par la gauche et des députés de la majorité, comme l'ex-ministre de la Transition écologique Barbara Pompili, supprimant le caractère initialement optionnel des sanctions et les rendant systématiques en cas de non-respect de l'obligation. Un amendement LFI doublant les sanctions prévues (à 20.000 euros et 40.000 euros, selon la taille du parking) a aussi été adopté avec le soutien du gouvernement.

Contre l'avis du gouvernement, les députés ont ensuite adopté un amendement écologiste conditionnant toute nouvelle construction de logements sociaux collectifs par des organismes privés d'HLM à l'installation d'équipements d'énergies renouvelables d'EnR. Le gouvernement ne s'est pas opposé en revanche à l'adoption d'un amendement du député Vert Julien Bayou prévoyant de recouvrir les toitures des bâtiments non résidentiels d'un "revêtement réflectif" (il peut s'agir de peinture blanche) visant à réduire l'utilisation de la climatisation lors de fortes chaleurs.

La gauche a par contre échoué à obtenir le rétablissement d'une mesure à laquelle elle tenait beaucoup, introduite par le Sénat et supprimée en commission à l'Assemblée, qui rendait obligatoire l'installation de "procédés d'EnR" sur les bâtiments non résidentiels existants de plus de 250 m² à partir de 2028.