Fonction publique - Projet de loi sur les agents contractuels : toutes les mesures concernant les territoriaux

Déposé le 7 septembre 2011 en Conseil des ministres, le projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire devait permettre l'application du protocole d'accord sur l'emploi contractuel signé le 31 mars 2011 entre le gouvernement et six organisations syndicales. Tout en conservant cette vocation, le texte s'est considérablement enrichi au cours de la discussion parlementaire, limitée pourtant à une seule lecture dans chaque chambre. Résultat : alors qu'il comportait 63 articles au départ, il en compte désormais le double. A quelques jours seulement de la fin de son mandat, le législateur ne voulait visiblement pas laisser filer ses chances de porter des réformes parfois attendues depuis longtemps. Le gouvernement en a profité, lui, pour introduire des objectifs chiffrés en faveur de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. Pour le ministre de la Fonction publique, il s'agit tout simplement d'une petite "révolution". Intervenu le 1er mars à l'Assemblée nationale, le vote définitif clôt un examen parlementaire placé sous le signe de la concertation et du consensus. Une ambiance devenue rare en cette période préélectorale. Parlementaires et gouvernement ont en effet eu à coeur de respecter les clauses du protocole d'accord de l'an dernier.

Un dispositif de titularisation des agents contractuels (articles 13 à 20)

50.000 agents publics devraient bénéficier d'un dispositif d'accès à l'emploi titulaire. Celui-ci sera ouvert pendant quatre ans à compter de la publication de la loi aux contractuels de droit public occupant ou ayant occupé un emploi permanent de la même collectivité. Les critères d'éligibilité à la titularisation sont ceux du protocole d'accord signé le 31 mars 2011 entre le gouvernement et les organisations syndicales (et qui ont ensuite été rappelés dans une circulaire du 21 novembre 2011).
- Pour en bénéficier, les agents devront avoir travaillé de manière effective au moins quatre années (en équivalent temps plein), soit au cours des six années précédant le 31 mars 2011, soit à la date de clôture des inscriptions au recrutement auquel ils postuleront (dans cette hypothèse, au moins deux des quatre années de service exigées devront avoir été accomplies au cours des quatre années précédant le 31 mars 2011).
- Les agents non titulaires engagés sur un ou plusieurs emplois à temps non complet seront concernés par le dispositif s'ils travaillent au moins à mi-temps.
- Les agents dont le contrat a cessé entre le 1er janvier et le 31 mars 2011 bénéficieront eux aussi du dispositif à condition de répondre aux conditions requises.

Dans un programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire, l'autorité territoriale définira les cadres d'emplois pour lesquels des concours et examens professionnalisés (accessibles sans condition de diplôme) seront organisés, ainsi que le nombre de postes ouverts. L'autorité territoriale pourra par ailleurs procéder à des recrutements directs sans concours pour des agents de catégorie C. Le comité technique de la collectivité sera consulté sur le programme pluriannuel. Une commission d'évaluation professionnelle de la collectivité ou du centre de gestion effectuera les sélections.

Des CDD transformés en CDI (articles 21 à 23)

Selon le gouvernement, 100.000 agents en CDD des trois fonctions publiques vont obtenir de manière automatique un CDI, ce qui va renforcer les garanties et les droits des agents concernés. Cette possibilité concerne les agents en CDD qui à la date de publication de la loi sont en fonction auprès du même employeur depuis au moins six ans (sur une période de huit années). Cette condition d'ancienneté est réduite à trois ans (au cours d'une période de quatre ans) pour les agents d'au moins 55 ans. Le dispositif est ouvert à tous les agents, quel que soit le type de CDD sur lequel ils sont employés.

Un meilleur encadrement des cas de recours aux agents contractuels et de nouveaux droits pour ces agents (articles 40 à 46)

Tout en apportant une solution aux agents se trouvant depuis plusieurs années en situation de précarité, le projet de loi entend prévenir la formation de nouvelles situations précaires. Selon le gouvernement, c'est toute la différence entre son action et les seize plans de titularisation mis en oeuvre par le passé. Ces plans n'auraient pas, en effet, empêché le retour de la précarité.
- Dans cet esprit, le projet de loi encadre mieux les cas de recours au contrat et ses conditions de renouvellement.
- Le projet de loi précise que les agents contractuels peuvent être embauchés pour une durée maximale de deux ans dans le but de faire face à une vacance temporaire d'emploi.
- Il facilite aussi l'accès au CDI des agents recrutés sur des emplois permanents. Dès lors que l'agent justifiera de six années de service public dans des fonctions de même catégorie hiérarchique auprès du même employeur, tout contrat nouveau ou renouvelé ne pourra l'être que pour une durée indéterminée.
- Est ouverte la possibilité pour une collectivité de recruter en CDI un agent bénéficiant déjà d'un engagement à durée indéterminée, dès lors qu'il s'agit d'exercer des fonctions de même catégorie hiérarchique que précédemment.
- Lorsqu'une collectivité créera un emploi, la délibération qu'elle prendra à cet effet indiquera si l'emploi peut être occupé par un agent contractuel. Dans ce cas, elle précisera le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et de rémunération de l'emploi créé.
- Des commissions administratives paritaires sont créées pour les agents non titulaires.
- S'agissant des règles applicables aux agents contractuels, des décrets prévoiront "les motifs de licenciement, les obligations de reclassement et les règles de procédures applicables en cas de fin de contrat" (article 49).

Une plus grande égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (articles 50 à 57)

- A partir du 1er janvier 2018, au moins 40% de femmes devront occuper les emplois de direction des régions, des départements, ainsi que des communes et des EPCI de plus de 80.000 habitants, soit un champ d'environ 1.500 emplois, selon le ministre de la Fonction publique. L'obligation sera de 20% en 2013 et 2014 et de 30% entre 2015 et 2017. Elle n'interviendra pas en cas de renouvellement dans un même emploi ou de nomination dans un même type d'emploi. Son respect s'appréciera collectivité par collectivité et sur une année, ou sur un cycle de cinq nominations successives. Un décret en Conseil d'Etat fixera la liste des emplois et types d'emplois concernés, ainsi que le montant de la contribution financière due par la collectivité si celle-ci ne respecte pas l'obligation.
- Les fonctionnaires (hommes ou femmes) bénéficiant d'un congé parental (jusqu'aux trois ans de leur enfant) conserveront leurs droits à l'avancement d'échelon pour la totalité de la première année. Cette première année est considérée en totalité comme du service effectif. Au-delà, les droits à l'avancement d'échelon sont réduits de moitié (aujourd'hui, ils sont réduits de moitié dès la première année).
- Le gouvernement est tenu de présenter annuellement devant le Conseil commun de la fonction publique un rapport sur les mesures mises en oeuvre pour assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique. Chaque année également, les employeurs publics remettront devant les comités techniques un rapport sur cette question, dans le cadre du bilan social.
- 40% des représentants de l'administration ou de l'autorité territoriale siégeant dans les commissions administratives paritaires (CAP) devront être des femmes (ou des hommes). Cette condition s'appliquera à partir du prochain renouvellement des CAP, en 2014 ou 2015.
- Sauf exceptions prévues dans les statuts particuliers, les jurys de recrutement et de promotion seront constitués d'au moins 40% de femmes et ce à partir du 1er janvier 2015.

La revalorisation des emplois supérieurs des collectivités (articles 118 à 123)

Le ministre de la Fonction publique avait annoncé en octobre dernier une réforme devant permettre de revaloriser les emplois supérieurs des collectivités. De nombreuses dispositions verront le jour par décret. Certaines nécessitaient toutefois des dispositions législatives.
- Le projet de loi assouplit les modalités selon lesquelles les agents territoriaux occupant certains emplois fonctionnels peuvent demander leur maintien en activité au-delà de la limite d'âge légale.
- Il prévoit la limitation du nombre de statuts d'emplois pourvus par détachement de fonctionnaires pouvant être créés par une collectivité, en fonction de son importance démographique – ces statuts d'emplois ont été créés par la loi relative à la mobilité du 3 août 2009.
- Le projet de loi confie au CNFPT la responsabilité d'organiser les concours du futur cadre d'emplois des ingénieurs en chef, qui sera créé par décret. Le CNFPT aura par ailleurs la gestion des listes d'aptitude de l'examen professionnel qui sera instauré pour l'accès par la voie de la promotion interne aux cadres d'emplois d'administrateur territorial et d'ingénieur en chef.
- Il prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera le nombre maximal d'emplois de directeur général adjoint des services que chaque collectivité pourra créer, en fonction de l'importance démographique de la collectivité concernée. Cette précision est attendue, notamment parce que la prime de responsabilité va être étendue aux directeurs généraux adjoints des services.
- Le texte transpose à la fonction publique territoriale le dispositif de revalorisation de la carrière prévu pour le corps des administrateurs civils de l'Etat (création d'échelons spéciaux).

Des avancées pour les centres de gestion (articles 109 à 113)

Les mesures relatives aux centres de gestion contenues dans le projet de loi sont moins ambitieuses que celles de la proposition de loi Portelli. Mais elles ont fait l'objet d'un consensus dans les deux assemblées, ce qui peut augurer une mise en oeuvre réussie.
Le projet de loi renforce l'obligation faite aux centres de gestion de coordonner leur action sur le plan régional ou interrégional. Il rend possible la coopération des centres de gestion à l'échelle nationale (par convention). Contre le versement d'une cotisation, les collectivités non affiliées (plus de 350 agents) pourront adhérer à un ensemble indivisible de prestations assurées par leur centre de gestion.

Diverses mesures relatives à la fonction publique

- Les conclusions de la concertation sur les moyens syndicaux qui s'est achevée en septembre dernier sont inscrites dans le texte. Le régime du crédit de temps syndical et des autorisations spéciales d'absence est clarifié. Les représentants syndicaux disposent de garanties en matière d'avancement de carrière (articles 100 à 104).
- Le projet de loi prévoit qu'au moins tous les deux ans la collectivité présentera au comité technique un rapport sur l'état de l'emploi et de la formation (pas seulement pour les agents contractuels), ainsi que sur les actions mises en oeuvre pour le respect du droit syndical (article 43).
- Les emplois susceptibles d'être pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade sont exclus du champ de la publicité obligatoire incombant aux centres de gestion (article 45).
- Exclus des dispositifs de titularisation et de transformation des CDD en CDI, les collaborateurs de groupes d'élus (présents dans les collectivités de plus de 100.000 habitants) voient leur statut clarifié et précisé (article 40).
- Le projet de loi autorise le gouvernement, dans les neuf mois suivant la promulgation du texte, à procéder par voie d'ordonnance à l'adoption de la partie législative du Code général de la fonction publique (article 114).
- Au bénéfice des contractuels, les modalités de la poursuite d'une activité au-delà de la limite d'âge (67 ans) sont clarifiées et alignées sur celles des fonctionnaires (article 115).
- Les fonctionnaires territoriaux victimes d'une maladie professionnelle ou d'un accident bénéficient d'un droit au remboursement des frais médicaux qui en résultent directement. Ce droit sera prolongé après leur départ à la retraite.
- La composition des conseils régionaux d'orientation du Centre national de la fonction publique territoriale est adaptée pour éviter certaines incohérences (article 108).
- Un dispositif transitoire au bénéfice des fonctionnaires territoriaux sur emploi fonctionnel se trouvant en congé spécial est instauré (article 124).
- Le projet de loi procède à un assouplissement des conditions de sursis en cas d'exclusion temporaire des fonctions d'un agent (article 125).
- Il maintient le droit à un départ anticipé pour les ouvriers des parcs de l'Equipement soumis au risque d'insalubrité pendant au moins 17 ans puis intégrés dans la fonction publique territoriale (article 129).
- L'article 133 pose les bases législatives du télétravail dans la fonction publique, en renvoyant à un décret le soin de préciser les modalités de sa mise en oeuvre.
- La validité du dispositif temporaire permettant aux fonctionnaires de la Poste d'intégrer un corps ou un cadre d'emplois d'une des trois fonctions publiques est prolongée jusqu'au 31 décembre 2016.

Les mesures contenues dans ce projet de loi, tout particulièrement celles concernant la lutte contre l'emploi précaire, vont certainement faire l'objet d'une grande attention. La réussite du plan de titularisation prévu par la loi va en effet dépendre à présent de l'attitude des employeurs publics. Quant à la création de CDI au bénéfice de 100.000 agents en CDD, des syndicats craignent déjà qu'elle ne porte atteinte au statut.