Projet de loi Engagement et proximité : en commission, le Sénat ne fait pas dans la demi-mesure

La commission des lois du Sénat a donné, le 2 octobre, le coup d'envoi de l'examen parlementaire du projet de loi Engagement et proximité. Un texte porté par le ministre chargé des collectivités territoriales, qui, voulant tenir compte des enseignements du Grand Débat national, entend valoriser les élus locaux, simplifier leur quotidien et conforter le rôle du maire, notamment dans l'intercommunalité. Sans surprise, la commission a bien accueilli, globalement, le projet de texte. Mais, elle a jugé que ce dernier "reste, sur certains points, au milieu du gué". Pour lui conférer "plus d'ambition" – selon l'expression employée par le communiqué de la Haute Assemblée – les sénateurs ont adopté pas moins de 136 amendements. L'objectif est bien-sûr d'introduire dans le texte les mesures pour la sécurité des maires que la commission des lois a présentées également mercredi dernier. Mais pas seulement. Plusieurs amendements visent à assouplir la répartition des compétences entre la commune et l'EPCI, ou encore à simplifier la gestion communale. On retiendra aussi que la commission des lois du Sénat revient sur plusieurs dispositions de la loi Notr sur l'organisation territoriale d'août 2015. En particulier, elle supprime le transfert obligatoire des compétences "eau" et "assainissement" aux communautés de communes et d’agglomération, qui a donné lieu à tant de polémiques. Sur le volet concernant les indemnités des maires, qui a été introduit le mois dernier par voie de lettre rectificative, la chambre haute diverge sensiblement du gouvernement. Bilan des évolutions inscrites dans le projet de loi après la réunion de mercredi, au Sénat.

Les amendements adoptés par la commission, dont la majorité ont été déposés par les rapporteurs, Mathieu Darnaud (LR) et Françoise Gatel (UC), tendent à :

Gouvernance des EPCI

• Clarifier et compléter les procédures d’élaboration et de modification du pacte de gouvernance entre l'EPCI à fiscalité propre et les communes membres. La conclusion d’un pacte de gouvernance permettrait à l’EPCI de confier la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes membres. Les modalités en seraient définies par convention.

• Modifier les modalités de l'élection des vice-présidents des EPCI. Exit le scrutin uninominal à la majorité absolue, qui est synonyme d'"opération longue et fastidieuse". Place au scrutin de liste à la majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel. Les autres membres du bureau communautaire restent élus au scrutin uninominal.

• Supprimer l'incompatibilité entre l'exercice d'un emploi salarié au sein d'une commune membre d'un EPCI et le mandat de conseiller communautaire.

• Assouplir le cadre de la mise en place d'un accord local concernant la répartition entre les communes des sièges au sein du conseil communautaire, en s'inspirant de la proposition de loi "Sueur" votée en janvier dernier, en première lecture, par le Sénat.

Répartition des compétences entre la communauté et les communes

• Autoriser, sous certaines conditions de majorité, le transfert "à la carte" de compétences d'une ou plusieurs communes à l'EPCI à fiscalité propre. Ce dernier définirait à l'avance la liste de compétences ou parties de compétences susceptibles de lui être transférées.

• Déterminer dans la loi une procédure de restitution de compétences par un EPCI à ses communes membres et assurer la neutralité financière de l'opération.

• Supprimer la catégorie juridique des compétences optionnelles pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération. Ces compétences continueraient d'être exercées par l'EPCI jusqu'à ce que celui-ci en décide autrement.

• Supprimer purement et simplement le transfert obligatoire des compétences "eau" et "assainissement" aux communautés de communes et d’agglomération. Les communes n'ayant pas encore réalisé les transferts conserveront les compétences, si elles le souhaitent. Quant à celles ayant déjà procédé au transfert, elles n'auront pas à revenir en arrière. Le gouvernement proposait d'instaurer la possibilité pour la communauté de commune ou d'agglomération de déléguer par convention à une commune l'exercice de tout ou partie des compétences "eau" et "assainissement". Un assouplissement que le Sénat a jugé insuffisant.

• Étendre la possibilité de reprendre ou de conserver la compétence "promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme" aux communes classées station de tourisme appartenant à une communauté urbaine ou à une métropole (le texte du gouvernement ne visait que les communautés de communes et d'agglomération).

• Autoriser les communautés urbaines et les métropoles à restituer partiellement la compétence de gestion de la voirie communale à leurs communes membres. L'autorisation vaut aussi pour la signalisation et les abris de voyageurs sur ces voies, ainsi que pour les parcs et aires de stationnement.

• Reporter à nouveau le transfert de la compétence "voirie" des communes membres de la métropole Aix-Marseille-Provence vers l'EPCI. Le transfert entrerait en vigueur le 1er janvier 2023.

• Abaisser le seuil des EPCI à fiscalité propre de "grande taille" de 100 à 75 communes. Ainsi, davantage d'EPCI compétents en matière de plan local d'urbanisme (PLU) pourront déroger à l'obligation d'élaborer un PLU couvrant l'intégralité du territoire intercommunal.

• Préciser dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) que l'intérêt communautaire est défini "à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés" (et non des deux tiers des membres du conseil).

Périmètre des EPCI

• Supprimer la disposition du CGCT fixant un objectif de réduction du nombre de syndicats lors de l’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI).

• Accroître la part de sièges réservés aux maires au sein de la commission départementale de coopération intercommunale (de 40 à 50%) et diminuer parallèlement la part des sièges réservés aux EPCI (de 40 à 30%).

• Faciliter la création d’une commune nouvelle lorsque les communes concernées par cette demande de création ne sont pas situées dans le même département.

Pouvoirs de police du maire

• Donner la possibilité au préfet de déléguer au maire le pouvoir de fermer administrativement (pendant trois mois au maximum) des établissements diffusant de la musique et "dont l’activité cause un trouble à l’ordre, la sécurité ou la tranquillité publics".

• Renforcer la faculté donnée au maire de mise en demeure et d’astreinte en cas de réalisation irrégulière de travaux.

• Renforcer les prérogatives dont dispose le maire à l’égard des véhicules hors d’usage et abandonnés.

• Assouplir les modalités de mise en place de conventions visant la coordination entre les services de police municipale et les forces de sécurité nationales.

• Accroître le volume des informations délivrées par le procureur de la République au maire.

• Assouplir les conditions de recrutement au niveau intercommunal d’agents de police municipale et faciliter la mutualisation des gardes champêtres.

Un quotidien plus simple pour les élus locaux

• Permettre aux EPCI à fiscalité propre de déléguer tout ou partie d'une compétence à un département ou à une région.

• Élargir les compétences dont dispose le département pour soutenir les secteurs de l'agriculture et de la pêche.

• Instituer auprès du préfet de département une "conférence de dialogue" qui donne un avis et fait des propositions de simplification "sur des cas complexes d’interprétation des normes" et "de mise en œuvre de dispositions législatives ou réglementaires". L'instance est aussi chargée de rapprocher les points de vue lors de l'élaboration des documents d'urbanisme. Elle se substitue à la commission départementale de conciliation des documents d'urbanisme.

• Supprimer l'ensemble des dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives aux conseils des droits et des devoirs des familles. Il est procédé de même, au sein du code général des collectivités territoriales, pour les dispositions sur les conseils de développement. Le Sénat propose de "s'en remettre à la libre administration des collectivités territoriales".

• Inscrire dans la loi les fonctions du médiateur territorial (personne qu'une collectivité peut instituer pour favoriser le règlement amiable des différends).

• Étendre à toute opération d’investissement dont le maître d’ouvrage appartient au bloc communal (une commune, un EPCI ou un syndicat mixte fermé) la faculté pour le ou les préfets de département concernés d’accorder une dérogation à la règle qui lui impose une participation minimale de 20% du montant total des financements apportés par des personnes publiques. Le projet de loi présenté en conseil des ministres se contentait d'ouvrir un nouveau cas de dérogation (pour les opérations concernant le patrimoine non protégé).

• Accorder la possibilité aux conseils départementaux et régionaux de modifier en cours de mandat la liste des compétences déléguées à leur commission permanente.

• Accorder au maire, au président du conseil départemental et au président du conseil régional la faculté de décider de la conclusion et de la révision des conventions de mise à disposition du domaine public à titre gratuit. Aujourd'hui, cette compétence relève de la commission permanente dans les conseils départementaux et régionaux et du conseil municipal dans les communes.

Des droits renforcés pour les élus locaux

• Autoriser les communautés de communes à verser (comme les communautés d'agglomération et urbaines) une indemnité de fonction aux conseillers ayant reçu une délégation de fonction.

• Préciser que le statut de salarié protégé dont bénéficient les maires et les adjoints au maire des communes de 10.000 habitants au moins, ainsi que les présidents et les vice-présidents de conseils départementaux et régionaux ayant délégation de l’exécutif, continue à s’appliquer à eux au cours des 12 mois suivant l’expiration de leur mandat.

• Augmenter le crédit d'heures dont bénéficient les maires des communes de moins de 10.000 habitants, les adjoints au maire des communes de moins de 10.000 habitants et les conseillers municipaux des communes de moins de 3.500 habitants. Ce crédit d'heures permet de disposer du temps nécessaire à l'administration de la commune ou de l'organisme auprès duquel l'élu la représente et à la préparation des réunions des instances où il siège.

• Permettre aux adjoints de toutes les communes (pas seulement ceux des communes de 10.000 habitants au moins) de bénéficier des dispositions du code du travail concernant le droit à suspension du contrat de travail et du droit à réintégration à l'issue du mandat.

• Prévoir la compensation par l'État de la prise en charge par les communes de moins de 3.500 habitants (contre 1.000 habitants initialement) des frais de garde d'un enfant ou d'assistance auprès d'une personne handicapée ou dépendante engagés par les conseillers municipaux pour participer aux réunions obligatoires.

• Relever de manière plus progressive que l'envisageait le gouvernement les plafonds des indemnités des maires et de leurs adjoints des communes de moins de 1.000 habitants (+50% dans les communes de moins de 500 habitants et +30% dans les communes de 500 à 999 habitants). Les indemnités de fonctions seraient aussi revalorisées dans les communes de 1.000 à 3.499 habitants (+20%). A l'opposé de ce que prévoyait le gouvernement, le conseil municipal ne pourrait pas fixer l’indemnité du maire en dessous du plafond. Cette initiative n'appartiendrait qu'au maire.

• Autoriser les communes et les EPCI de plus de 100.000 habitants à moduler les indemnités de fonctions des élus locaux selon leur participation aux séances plénières du conseil et aux réunions de la commission dont ils sont membres.

• Supprimer la disposition de la loi Notr du 7 août 2015 qui supprime le régime indemnitaire des présidents et vice-présidents des syndicats de communes et des syndicats mixtes dont le périmètre est inférieur à celui d’un EPCI à fiscalité propre. Très critiquée, la mesure devait entrer en vigueur le 1er janvier 2020.

• Autoriser les communes à décider du mode de remboursement des frais de déplacement engagés par les conseillers municipaux dans l'exercice de leur mandat. Actuellement, ces derniers sont remboursés sur présentation d'un état de frais. Tout en conservant cette possibilité, le Sénat ouvre la voie à l'option d'un remboursement forfaitaire.

• Permettre aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales de déléguer à l’exécutif l’autorisation d'attribuer à un élu un mandat spécial, ainsi que le remboursement des frais correspondants.

• Modifier le code de la Sécurité sociale, afin de prévoir qu'un élu bénéficiant d'un arrêt maladie en tant que salarié, peut poursuivre l'exercice de son mandat s'il le souhaite et si le médecin ne s'y oppose pas. Aujourd'hui, les élus locaux placés en arrêt maladie doivent obtenir l’accord explicite de leur médecin pour continuer d’exercer leur mandat.

• Garantir non seulement aux maires, mais aussi aux adjoints victimes de violences le bénéfice d'une protection juridique. L'État compensera le coût de l'assurance obligatoire pour les communes de moins de 3.500 habitants (1.000 habitants dans le projet de loi initial).

• S’assurer que dans le cadre du compte personnel de formation (CPF), un élu pourra cumuler les droits à formation acquis pendant son mandat local et ceux acquis au titre de son activité professionnelle ("portabilité").

• Permettre aux élus locaux de suivre les formations dispensées par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et prendre en compte les acquis résultant de l'exercice du mandat dans la validation des acquis de l’expérience (VAE) pour la délivrance des diplômes universitaires.

• Restreindre le champ de l'habilitation donnée au gouvernement pour réformer par ordonnances la formation des élus locaux. La possibilité pour l'exécutif de mutualiser, par ordonnance, le financement des formations entre les collectivités territoriales est supprimée.

• Instituer à la demande d'un dixième des membres du conseil municipal, du conseil départemental ou du conseil régional, un temps de trente minutes de questions orales réservé aux élus de l'opposition. Cet exercice aurait lieu tous les six mois au début de la séance de l'assemblée délibérante.

• D'autres dispositions visent à simplifier la tenue de l'état civil dans les communes nouvelles, à permettre le vote des détenus, ou encore à faciliter la mise en œuvre du texte de loi en outre-mer.

Le projet de loi sera examiné en séance publique à partir du 8 octobre 2019.