Projet de loi Engagement et proximité : acte II, scène 1

Le projet de loi Engagement et proximité présenté ce mercredi 17 juillet en conseil des ministres constitue "la première pierre" d'un "acte II des relations avec les collectivités", a affirmé Sébastien Lecornu, évoquant "une rupture culturelle importante avec quinze à vingt années de mouvement législatif dans lequel il y a eu beaucoup de lois sur les territoires...".
C'est "une loi qui parle presque exclusivement de la commune, du maire, de la mairie", a-t-il souligné lors du compte-rendu du Conseil, poursuivant : "On ne peut pas rebâtir une stratégie de services publics en réponse à la fracture territoriale si le tissu communal est en difficulté, aucune politique publique n'est envisageable sans partenariat avec les communes".
Avec sa "trentaine de mesures", sur la forme, on a affaire à un texte "de type Pacte, Essoc ou loi Macron", a reconnu le ministre en charge des collectivités.

Ces mesures s'organisent autour de "deux enjeux", a-t-il déclaré. D'une part, favoriser "l'engagement", avec des dispositions touchant à la formation des élus, la protection juridique, les frais de garde, les indemnités…  D'autre part, renforcer les "libertés locales", Sébastien Lecornu mentionnant une série de mesures concernant "le maire en tant qu'agent de l'État", les relations communes / intercommunalité et certains "effets de seuil"… Le tout avec un souci prioritaire : faciliter "la vie quotidienne d'un élu local", notamment "en milieu rural".

Un écho aux "96 heures de débat" avec les maires

Localtis présentait il y a quelques jours les principales dispositions figurant dans l'une des dernières versions de l'avant-projet de loi (lire notre article). Ce texte baptisé "Engagement dans la vie locale et proximité de l’action publique" avait en effet circulé… dans la mesure où il a fait l'objet d'abondantes consultations en amont.
"Le projet a vraiment été mené en concertation", insiste-t-on d'ailleurs au ministère : mobilisation des préfets, consultation des associations d'élus, analyse de "plus de 500 contributions de maires" reçues en réponse à un courrier de Sébastien Lecornu, association du Parlement… Et avec, avant cela, un terreau ayant fait émerger le projet : les désormais fameuses "96 heures de débat" en région entre les maires et le chef de l'État dans le cadre du Grand Débat.
De longues heures de débat venues témoigner d'un important "sentiment de dépossession" de la part des maires. L'entourage du ministre l'évoque en ces termes : "Ils ont peur de s'entendre dire 'vous ne servez à rien'. Même sur des choses très simples, que ce soit repeindre la porte de l'école ou boucher un nid de poule, ils n'ont plus les moyens d'agir", ils disent souffrir de "la réunionite de l'EPCI", parlent parfois de "machine à broyer", craignent "une perte de contact avec la population"... D'où la volonté de "redonner au maire son rôle de première ligne". Ceci grâce à des mesures "de bon sens". "Les élus ne voulaient pas d'une loi de principes", et encore moins de "nouvelles obligations", assure-t-on.

"Moduler librement" les indemnités

Des versions successives, donc. Et le texte va en fait encore évoluer. Le projet de loi présenté ce mercredi en conseil des ministres avait en effet été envoyé au Conseil d'État le 15 juin (il en est "sorti" le 16 juillet). Mais à la mi-juin, le ministère attendait encore des retours de la part de représentants des élus locaux, notamment sur un point important : les indemnités d'élus. Ce point ne figure donc pas aujourd'hui dans le projet de loi mais sera bien dans la version qui sera examinée par le Sénat fin septembre, après nouveau passage par le Conseil d'État. Et l'on sait d'ores et déjà en quoi il consistera.

Il vise, pour les petites communes, à lisser les effets de seuil qui font qu'actuellement, "le maire d’une com­mune de 495 habitants touche 661 euros bruts d’indemnités, alors que celui d’une commune de 505 habitants touche 1.205 euros bruts." Et à redonner de la souplesse, comme l'auraient demandé les élus consultés. Les conseils municipaux de toutes les communes de moins de 3.500 habitants pourront "moduler librement" les indemnités, dans la limite de 1.670 euros (montant actuel pour les communes comptant de 1.000 à 3.500 habitants). Une délibération sera prise "en début de mandat", a précisé Sébastien Lecornu, en sachant que dans un souci de "vraie transparence", le conseil municipal devra disposer d'une information complète sur les indemnités, y compris les indemnités indirectes. Le ministre a rappelé que la loi Gourault-Sueur de 2015 qui supprimait la modulation des indemnités pour les communes de moins de 1.000 habitants avait fait l'objet d'un "retour en arrière" un an plus tard.

Se former dès le début de mandat

S'agissant de la prise en charge des frais de garde (garde d'enfants ou garde d'un proche handicapé ou dépendant) pendant les conseils municipaux et autres réunions obligatoires, celle-ci concernera tous les élus (pas uniquement les maires) des "communes rurales", sur la base du Smic horaire. Son application sera renvoyée à un décret et le coût budgétaire pour l'État, évalué à entre 5 et 10 millions d'euros au total, sera inscrit en loi de finances. Cette mesure doit contribuer faciliter la vie des élus mais aussi, indirectement, à diversifier leurs profils – les femmes et, globalement, les jeunes, étant censés être les plus concernés.

De même, c'est une prise en charge par l'État (coût évalué à 2 millions), toujours uniquement pour les "communes rurales" (restera à définir le seuil démographique correspondant à cette notion non-juridique…), qui est prévue en matière de protection fonctionnelle, autrement dit pour contracter une assurance liée aux litiges relevant de l’exercice du mandat du maire.

Enfin, en matière de formation, sachant que le DIF des élus n'est activable qu'à partir de la deuxième année de mandat, le gouvernement prévoit une formation dès le début du mandat ainsi qu'une portabilité des droits (entre droits acquis hors mandat et pendant le mandat). "Il est important d'avoir des élus un peu professionnalisés" et cela pourrait "rassurer" certains candidats potentiels, estime-t-on au cabinet de Sébastien Lecornu.

"Divorces à l'amiable"

Sur le volet "libertés locales", ce sont clairement les relations commune-intercommunalité qui sont au cœur du sujet. Notamment avec la volonté de faciliter d'éventuelles modifications de périmètres et de rendre possibles les "divorces à l'amiable" (une interco se scindant en deux). En sachant toutefois que cela a été imaginé pour quelques "cas extrêmes" parmi les 157 communautés XXL comptant plus de 50 communes – "là où l'on sait que ça ne marchera jamais".

Il est par ailleurs prévu d'encourager la création de "conseils des maires", conçus comme un outil supplémentaire de discussion en marge du conseil communautaire. Mais "on n'est pas en train de faire du bicamérisme", précise-t-on, sachant que le sujet est parfois sensible.

Le projet de loi prévoit par ailleurs que l'EPCI pourra donner délégation de signature au maire pour certaines décisions de proximité (le nid de poule…) et pour "engager des petits frais" et lui accorder une autorité fonctionnelle sur un service ou un équipement (par exemple la bibliothèque située sur le territoire de la commune). "Si les Parlementaires veulent aller plus loin là-dessus, cela reste ouvert", indique le cabinet, sachant que le gouvernement s'est déjà inspiré, sur plusieurs points, de diverses propositions de lois sénatoriales restées sans suite.

Et puis il y a, bien-sûr, la question des compétences. On ne touche pas à proprement parler à la répartition des compétences établie par la loi Notr. Mais on introduit une possibilité de délégation de compétence dans le domaine de l'eau et de l'assainissement (lire notre article spécifique sur ce point), on permet aux communes classées stations de tourisme de "retrouver" leur office de tourisme et on apporte une petite souplesse sur le PLU (tout en restant bien dans la logique du PLUI).

Faire "sauter" diverses obligations

Avec pour mot d'ordre "simplifiez-vous la vie", le projet de loi inclut diverses mesures… qui seront sans doute diversement appréciées par les uns et les autres… dont le fait de rendre facultative la mise en place d'un conseil de développement. "Aujourd'hui c'est une obligation mais celle-ci est en réalité très mal respectée", indique le ministère. La Coordination nationale des conseils de développement a déjà réagi.

On citera aussi l'idée de faire sauter la règle des 20% d'autofinancement par la commune dans le cas de travaux d'urgence liés au patrimoine, même non classé (la réparation du toit d'une église par exemple). Ou encore la possibilité pour un département d'apporter des aides aux entreprises en cas de catastrophe naturelle (cette disposition est née du cas de l'Aude, où "le département aurait été le mieux placé pour les aider" suite aux inondations).

Le texte envisage par ailleurs un "rescrit normes" consistant à permettre au maire de saisir le préfet en amont d'un projet.

Enfin, un volet du texte concerne les pouvoirs de police du maire et vient créer, "sur quelques points, un pouvoir administratif. "Aujourd'hui, en cas de non-respect d'un arrêté municipal, cela part au pénal, et cela finit souvent par un classement sans suite", explique-t-on. Ce pouvoir administratif permettra selon les cas d'établir des amendes, prononcer des astreintes, imposer une mise en conformité… Cela concerna ainsi les établissements recevant du public (ERP) hors-normes, "les haies qui débordent sur la voie publique"… Sans oublier les débits de boisson (on songe aux cas du type "rue de la soif"), où il s'agira cette fois d'une possible délégation au maire du pouvoir de police du préfet ("aujourd'hui c'est le préfet qui peut intervenir, mais dans les faits, c'est auprès du maire qu'on vient se plaindre").

D'autres "souplesses" sont annoncées dans le cadre de ce projet de loi… mais n'y figureront en réalité pas, s'agissant de mesures réglementaires. Parmi elles, un relèvement du seuil des 25.000 euros en matière de marchés publics, sans que le nouveau seuil ait pour l'heure été précisé (la réforme se prépare à Bercy).

A contrario, on peut d'ores et déjà prévoir que le projet de loi s'enrichira d'autres dispositions au cours de la navette parlementaire. Sébastien Lecornu s'est d'ailleurs dit très ouvert là-dessus. Au risque de voir le texte devenir une loi attrape-tout ? Et d'empiéter en partie sur le projet de loi suivant ? Un autre projet de loi, quant à lui porté par Jacqueline Gourault, doit en effet "sortir à la fin du printemps 2020", a rappelé la ministre ce mercredi, soulignant qu'un "grand travail a déjà été engagé" avec, notamment, toutes les associations d'élus locaux. Ce sera "un texte sur la décentralisation et la différenciation", a-t-elle résumé. "Il y aura des choses sur les compétences", indique-t-on chez Sébastien Lecornu.