Urbanisme - Projet de loi Alur : le compromis voté à l'Assemblée sur le PLUi irrite les élus ruraux

Les députés ont adopté en deuxième lecture, jeudi 16 janvier 2014 en fin d'après-midi, le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), qu'ils examinaient depuis mardi. Les élus de la majorité ont approuvé à main levée le texte, défendu par la ministre Cécile Duflot. L'UMP a voté contre. L'UDI et le Front de gauche, qui s'étaient abstenus en première lecture, sont restés, pour des raisons opposées, sur cette position lors des débats. Le projet de loi Alur va maintenant repartir au Sénat avant une probable commission mixte paritaire pour régler les points de désaccord entre les deux assemblées.
Au terme d'un vif débat, les députés ont fait un pas en séance vers la position du Sénat concernant le transfert vers les intercommunalités des plans locaux d'urbanisme (PLU) prévu par l'article 63 du texte. Sur ce sujet sensible à quelques semaines des municipales et face à la peur de maires ruraux de perdre leur pouvoir au profit de la "ville-centre", les sénateurs avaient introduit une "minorité de blocage", le transfert à l'intercommunalité ne pouvant pas intervenir si un quart des communes représentant 10% de la population s'y opposait. En décembre dernier, cette disposition avait été modifiée en deuxième lecture par les députés en commission, qui avaient décidé que c'était une majorité qualifiée (soit "deux tiers des communes représentant au moins 50% de la population ou 50% des communes représentant au moins les deux tiers") qui pouvait s'opposer au transfert.
Comme elle s'y était engagée (lire ci-contre notre article du 15 janvier 2014), la ministre de l'Egalité des territoires et du Logement a proposé de rétablir la solution de compromis élaborée au Sénat. "La position du gouvernement n'est pas celle qui figure dans le texte [issu de la commission], ni dans celle qui a été adoptée au Sénat", a-t-elle admis. Selon elle, "ce qui importe, c'est le résultat". "Aujourd'hui, la règle n'est pas le PLUi, c'est un choix. Désormais, toutes les intercommunalités seront interrogées sur ce sujet, on change la logique", a-t-elle estimé.
Alors que la position du Sénat réjouissait à la fois l'UMP et le Front de gauche opposés à "un transfert obligatoire", plusieurs députés de la majorité et de l'UDI sont montés au créneau pour juger que cela s'apparentait à un "droit de veto" pour les communes. "L'objectif du Sénat est de bloquer le transfert intercommunal", a souligné Christophe Caresche (PS), déplorant que "le gouvernement se soit aligné sur le Sénat". "On n'a jamais vu des minorités de blocage à 10%", s'est insurgé l'écologiste François de Rugy. Pour Michel Piron (UDI), "le territoire pertinent pour faire de l'urbanisme, c'est l'intercommunal. L'horizon de nos concitoyens au quotidien pour l'habitat, les activités, les services, c'est l'horizon intercommunal".

Un "seuil de responsabilité" de 45%

Pour autant, trois députés socialistes - François Brottes (Isère), Christophe Borgel (Haute-Garonne) et François Pupponi (Val-d'Oise) - ont proposé de modifier l'amendement du gouvernement, afin de reprendre la notion de minorité de blocage réclamée par le Sénat, tout en maintenant un "seuil de responsabilité significatif", à savoir "45% des communes représentant au moins 45% de la population". François Brottes espère ainsi "faire un nouveau pas en direction de la réussite de la CMP". Car si celle-ci échoue, "nous reportons à l'été, voire à après l'été, la promulgation de ce texte", a pointé le président de la commission des affaires économiques. "C'est un geste, une main tendue qui doit être entendu comme tel pour aboutir au compromis", a estimé Daniel Goldberg, co-rapporteur du texte. Les députés ont finalement retenu cette solution, après avoir repoussé une autre proposition visant à conserver une majorité située à 50% des communes représentant 50% de la population.
Au lendemain du vote des députés, l'Association des petites villes de France (APVF) présidée par le président de la région Midi-Pyrénées, Martin Malvy, "se réjouit que les modalités de transfert de la compétence 'urbanisme' aux intercommunalités trouvent un certain point d'équilibre entre volonté nationale et respect des libertés locales". Par contre, l'Association des maires ruraux de France (AMRF) a qualifié "d'inacceptable" la position de l'Assemblée nationale. "Si la mesure proposée par l'Assemblée venait à être adoptée, il en serait fini de la règle communautaire des deux tiers de majorités minimales pour transférer ou créer une compétence", souligne-t-elle. Pour les maires ruraux, "l'enjeu de la gestion du territoire communal mérite mieux qu'une négociation de marchands de tapis entre Sénat et Assemblée sur le seuil nécessaire pour le transfert d'une compétence". "Seul le rétablissement de la position équilibrée du Sénat est acceptable", écrit l'association. Pour elle, "les communes doivent avoir le libre choix de s'impliquer dans l'aménagement du territoire" et le transfert automatique relègue "le maire dans un rôle mineur". "Les élus ruraux sont et resteront très mobilisés et assumeront un rôle pédagogique sur cette question dans le débat des élections municipales", avertit l'association.

Les autres modifications du volet urbanisme

Les autres modifications apportées par les députés au titre IV du texte relatif aux documents d'urbanisme et de planification ont suscité moins de remous.
A l'article 58, qui concerne la planification stratégique et la hiérarchie des normes en matière d'urbanisme, les députés ont apporté un correctif à une disposition votée en commission qui donnait la faculté au PLU de moduler le plafond relatif à la surface des stationnements associés aux commerces. La rédaction adoptée initialement conduisait à écarter l'application de tout plafond dans les communes non dotées d'un PLU, ou pour celles dont le PLU ne prévoit pas un tel plafond. Cet "effet pervers" a été corrigé en maintenant le plafond de 0,75 pour le cas général, mais en permettant au PLU de le relever jusqu'à 1.
Les députés ont aussi maintenu l'article 59 relatif à la prise en compte dans les Scot, PLU et cartes communales des différents modes d'habitat et en particulier des habitats démontables. Supprimé au Sénat, cet article avait été rétabli en commission par les députés via un amendement du gouvernement.
Lors d'un scrutin public, les députés ont rejeté par 32 voix contre 16 la suppression de l'article 61, relatif notamment au désengagement des services déconcentrés de l'État en matière d'application du droit des sols à compter du 1er juillet 2015, en les réservant aux seules communes situées dans une intercommunalité de moins de 10.000 habitants. Par ailleurs, un amendement de Jean-Christophe Lagarde (UDI, Seine-Saint-Denis) à ce même article donne la faculté au maire de demander de porter à sa connaissance un plan intérieur pour les constructions de logements collectifs. "Cette mesure lui permettrait ainsi d'avoir une meilleure connaissance des projets immobiliers sur son territoire", fait valoir l'exposé des motifs. Un autre amendement de Michèle Bonneton (écologiste, Isère) prévoit que le gouvernement devra remettre au Parlement avant le 1er janvier 2015 un rapport sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matières d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire.
Les députés ont aussi adopté plusieurs amendements de la co-rapporteure du texte, Audrey Linkenheld, visant à clarifier les dispositions de l'article 64 qui concerne le périmètre et les conditions d'élaboration, d'adoption et de révision du PLU. Le premier amendement précise que l'EPCI compétent en matière de plan local d'urbanisme engage une procédure d'élaboration ou de révision de son PLU pour couvrir l'intégralité de son territoire au plus tard lors de la prochaine révision d'un des PLU applicables sur son territoire. Le deuxième vise à éviter la confusion entre deux délibérations, et le troisième à "mieux clarifier l'intervention des deux instances que sont la conférence intercommunale (à laquelle les résultats de l'enquête publique et les documents annexés seront transmis) et l'organe délibérant de l'EPCI, qui aura à charge de se prononcer sur le projet".
Deux amendements de la co-rapporteure modifient également l'article 64 bis qui crée, dans chaque département, une commission de conciliation en matière d'élaboration des Scot schémas de secteur, PLU et cartes communales. Le premier précise que la commission de conciliation "ne peut être saisie par une commune en vue de régler un différend qui oppose cette dernière à l'établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre, et inversement." Le second a pour objet de "porter de un à deux mois le délai permettant à la commission de conciliation visée au premier alinéa de l'article L. 121-6 du Code de l'urbanisme de formuler ses propositions".
Les députés ont aussi retouché l'article 70 qui réforme le droit de préemption. Ils ont voté trois amendements du gouvernement. Deux d'entre eux visent respectivement à "soumettre au DPU renforcé les aliénations de tout immeuble bâti depuis moins de quatre ans à compter de leur achèvement", et "à soumettre aux droits de préemption les cessions d'immeubles par les organismes HLM, à l'exception des cessions réalisées au profit des locataires susceptibles de bénéficier d'une procédure d'accession sociale à la propriété au titre du Code de la construction et de l'habitation". Ils permettent ainsi "aux collectivités de disposer de gisements fonciers préemptables plus importants". Le troisième amendement présenté par le gouvernement, "permet aux collectivités d'exercer le droit de préemption sur les biens qui sont apportés au patrimoine d'une SCI, tout en garantissant à la commune une information préalable sur la situation de cette SCI, dans un souci de libre administration des collectivités locales". Les députés ont aussi rétabli l'article 70 quater, supprimé au Sénat. Le texte, qui complète les dispositions de l'article 70 sur les SCI, "impose l'intervention d'un notaire ou d'un avocat pour constater les cessions de la majorité de parts sociales de SCI, dont le patrimoine est constitué par un immeuble à usage d'habitation dont la cession aurait été soumise au droit de préemption".
L'article 71, qui prévoit la possibilité pour les EPCI à fiscalité propre "d'exercer le droit de priorité au bénéfice des actions ou d'opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions ou opérations", a aussi été modifié. Un amendement du gouvernement supprime du texte la notion d'expérimentation, et la limite de durée (trois ans) à laquelle il est fait référence dans le texte.

Ratifier plusieurs ordonnances

Sur proposition de François de Rugy, les députés ont précisé à l'article 74 les "dispositions d'urbanisme s'opposant à l'utilisation de matériaux ou procédés de construction écologique ou à la production d'énergie renouvelable correspondant aux besoins de consommation domestique des occupants de l'immeuble" auxquelles l'article L. 111-6-2 du Code de l'urbanisme permet de déroger. Ainsi, "seules les règles relatives à l'aspect extérieur des constructions prévues par les plans locaux d'urbanisme, les plans d'occupation des sols, les plans d'aménagement de zone et les règlements des lotissements [sont] écartées". Un autre amendement à ce même article, présenté par Jacques Myard (UMP, Yvelines) vise à "protéger le caractère de certains sites remarquables", en maintenant, pour ces sites, "la faculté de règles de protection dans le PLU".
La rédaction de l'article 78 concernant le projet urbain partenarial (PUP) a également été retouchée. Une des dispositions de l'article prévoit "la possibilité pour les communes de définir, par délibération, un périmètre foncier dans lequel tous les propriétaires, aménageurs ou constructeurs seront contraints de signer une convention de PUP [projet urbain partenarial] préalablement à l'obtention de leurs permis d'aménager ou de construire". "L'objectif d'égalité ne sera réellement atteint que si la puissance publique locale définit également les modalités de répartition des coûts d'équipement, par exemple la superficie des terrains d'assiette ou leur potentiel de constructibilité", fait valoir l'exposé des motifs de l'amendement présenté par les écologistes, qui réécrit l'article en ce sens. Il est également prévu que "des conventions de PUP puissent viser un tronc commun d'équipements publics et être complétées (ou allégées) de l'obligation de financer des équipements spécifiques aux constructions attendues dans leur propre périmètre d'application".
L'article 84 vise à ratifier plusieurs ordonnances, notamment prévues par la loi du 1er juillet 2013 habilitant le gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction. Un amendement du gouvernement ajoute deux ordonnances à cette liste : l'ordonnance n°2013-1184 du 19 décembre 2013 relative à l'amélioration des conditions d'accès aux documents d'urbanisme et aux servitudes d'utilité publique et l'ordonnance n°2013-1185 du 19 décembre 2013 relative au taux de garantie que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent apporter à des emprunts souscrits par un concessionnaire d'aménagement.
Le projet de loi sera examiné en deuxième lecture par la commission des affaires économiques du Sénat le 22 janvier. Il sera débattu en séance la semaine suivante.

Anne Lenormand

Logement : les jeux sont faits

Du côté des dispositions du projet de loi Alur relatives au logement, l'examen en seconde lecture à l'Assemblée nationale n'a apporté aucun changement majeur. Tout s'était déjà joué en commission des affaires économiques, à la fin du mois de décembre, avec la réécriture complète, par un amendement du gouvernement, de l'article 8 consacré à la garantie universelle des loyers (GUL, voir notre article ci-contre du 20 décembre 2013). Du coup, la seule modification significative apportée en séance concerne la composition du conseil d'administration de l'agence qui sera chargée de superviser le dispositif.
L'autre disposition très discutée du projet de loi, celle portant sur l'encadrement des loyers, n'a pas non plus donné lieu à des changements d'envergure. Pour le reste, les députés ont apporté quelques modifications secondaires. Revenant sur une disposition introduite par le Sénat et afin de se conformer aux limites de compétence des SIEG (service d'intérêt économique général), ils ont ainsi restreint la possibilité offerte aux organismes HLM d'être syndics de copropriété et administrateurs de biens (notamment dans les copropriétés dégradées). Cette possibilité sera limitée aux seuls immeubles comportant les logements sous plafond de ressources et situés en zones tendues.
Les députés ont, en revanche, élargi les compétences des intercommunalités qui s'engagent à prendre en charge la compétence de la garantie Dalo (droit au logement opposable). De même, l'Assemblée a porté à trois ans - au lieu de deux dans le texte initial et d'un an actuellement - le délai maximum de mise en œuvre de l'obligation de quitter les lieux après une décision d'expulsion.
Le Sénat - où le gouvernement ne dispose pas d'une majorité automatique - pourrait revenir sur certaines dispositions et introduire de nouvelles modifications. Mais il est désormais clair qu'en matière de logement, le texte promulgué ressemblera de très près - sous réserve d'une éventuelle intervention du Conseil constitutionnel - à celui adopté en seconde lecture par l'Assemblée nationale le 16 janvier.

Jean-Noël Escudié / PCA