Energie - Photovoltaïque : le rapport Charpin-Trink marque la dernière phase de la concertation

Au coeur de la réunion du 11 février 2011 de la commission de concertation avec les acteurs de la filière photovoltaïque, le projet de rapport, rédigé sous la responsabilité de Jean-Michel Charpin et Claude Trink, constitue la dernière étape du processus de concertation entamé en décembre dernier. Suite à la parution du décret du 9 décembre 2010 "suspendant l'obligation d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil", le gouvernement a en effet engagé une concertation sur la mise en place d'un nouveau cadre de régulation.
Un document, présenté comme un pré-rapport, synthétise les points de vue exprimés lors des cinq réunions plénières organisées depuis décembre 2010, en essayant "d'en tirer des recommandations pour la préparation des textes qui permettront la reprise de l'ensemble du système", dès la fin du moratoire le 9 mars 2011. Une version finalisée du rapport doit être élaborée pour la mi-février. Toutefois, "ni ce projet de rapport, ni le rapport final ne visent à présenter les décisions qui seront prises par le gouvernement", insiste la mission. Le secrétaire d'Etat au Logement, Benoist Apparu, a pour sa part confirmé l'objectif du gouvernement d'instaurer une nouvelle réglementation avant le 8 mars prochain, marquant la fin de la suspension des règles actuelles.

Portrait de la filière

Le rapport s'attache tout d'abord à dresser un état des lieux de la réglementation et des projets en cours (état des demandes de raccordement et de la file d'attente), avant d'entrer dans le détail du nouveau cadre de régulation à mettre en place. Ainsi, rappelle-t-il que fin 2010, la capacité installée était de l'ordre de 1 GW et en date du décret suspensif du 9 décembre 2010, les demandes de raccordement atteignaient plus de 6 GW. Cette croissance des demandes est lourde de conséquences sur la contribution au service public de l'électricité (CSPE), insiste le rapport. Selon la Commission de régulation de l'énergie, la charge relative au photovoltaïque passerait de 66 millions d'euros en 2009 à 998 millions d'euros en 2011, représentant environ 30% du total des charges prévisionnelles pour 2011, soit 2,7 euros/MWh de CSPE. La Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) estime que les 973 MW installés au 31 décembre 2010 représentent une charge de CSPE annuelle de l'ordre de 560 millions d'euros/an pendant 20 ans, correspondant à un engagement de près de 9 milliards d'euros.

Plusieurs pistes

Aucun n'accord ne s'est dégagé sur une cible de développement annuelle pour la filière  (500MW/an pour la DGCE contre 700 à 1.000 MW/an pour les professionnels). L'idée selon laquelle les cibles de développement ne soient plus exprimées en capacités (MW) mais en suppléments d'engagements de CSPE a en revanche rencontré une forte adhésion. La mise en place pour les catégories intégrées au bâti d'un système de dégressivité et d'auto-ajustement du tarif en fonction des quantités réalisées a été globalement jugée pertinente. De même que la généralisation de la régionalisation du tarif. Un consensus s'est également engagé pour revoir le plafond de 3kWc pour l'intégré au bâti résidentiel.
S'agissant des grandes toitures, deux outils de régulation sont envisagés pour couvrir une catégorie comprise entre 250kWc-1MWc : un autre tarif auto-ajustable ; un système d'appels d'offres "automatisé" (taille limitée, périodicité fréquente, critères simples, avant tout le prix d'achat demandé pour l'électricité). Le rapport insiste en outre sur le "besoin d'articuler photovoltaïque et efficacité énergétique et la nécessité de privilégier l'intégré au bâti dans le neuf" pour la catégorie des grandes toitures comme pour celle des particuliers.
Concernant les types de projets devant susciter une attention particulière dans le nouveau cadre de régulation, le rapport attire l'attention sur les projets portés par les collectivités territoriales, pour lesquels la mission recommande d'introduire des règles moins strictes. Une option pourrait être de fixer le tarif au moment de la demande de raccordement (comme cela est proposé pour les particuliers), et non au moment de l'acceptation de la proposition technique et financière (PTF), note le rapport.

Usage des sols

De nombreux acteurs ont émis des doutes sur l'efficacité d'un système d'appels d'offres pour la catégorie des centrales au sol proposé par la DGCE. A l'inverse, certains en ont accepté le principe, "notamment parce qu'il permet de réguler finement le volume, d'obtenir le meilleur prix et d'inclure des critères environnementaux et industriels spécifiques". S'agissant des critères de sélection de l'appel d'offres, les zones militaires ont été citées, ainsi que les terres "dégradées" (sols pollués, zones proches des autoroutes ou des lignes à haute tension, mines ou sites Seveso, etc.). D'une façon générale, concernant la question de l'usage des sols, les avis semblent converger pour limiter au maximum l'implantation sur les sites naturels et pour privilégier les implantations sur des espaces dégradés. En revanche, les avis sont plus partagés sur les terres agricoles. En dehors des appels d'offres qui peuvent cibler certains terrains spécifiques, la mission propose "de s'en tenir aux critères applicables jusqu'ici et mis en œuvre par les services préfectoraux pour l'octroi du permis de construire, c'est-à-dire un jugement au cas par cas".

Mécanisme de transition

La question se pose de la capacité de l'administration à faire le tri au sein des 4,5 GW de projets qui pourraient solliciter un éventuel système de transition. Le volume des projets suspendus est "quatre fois supérieur aux installations déjà raccordées et plus de huit fois la cible de développement annuelle de 500 MW proposée par la DGEC", note le rapport. Or, "sans régime de transition, les montants de CSPE engagés sont déjà importants", ajoute- t-il. Dès lors, la mission considère que la portée d'un mécanisme de transition devra être restreinte à un nombre de projets limité. Particulièrement touchée par la suspension du tarif d'achat, la catégorie des centrales au sol "semble donc à prendre en compte si un système de transition était mis en place". Parmi les six autres types de projets présentant également des spécificités qui pourraient justifier l'application d'un éventuel régime de transition, figurent les projets sans PTF acceptée portés par des collectivités territoriales. Mais là encore toute la difficulté consistera à évaluer les volumes que représentent ces différents types de projets, note le rapport.