Fpic - Péréquation entre communes et intercommunalités : le gouvernement prône des aménagements à la marge

La transformation du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (Fpic) en deux fonds distincts, l'un communal et l'autre intercommunal, ne permettrait pas un fonctionnement plus juste de ce mécanisme de redistribution financière entre les collectivités, d'un milliard d'euros en 2018.
C'est ce que soutient le gouvernement dans le rapport qu'il a remis le mois dernier au Parlement sur ce dispositif de solidarité mis en place en 2012, rapport que Localtis s'est procuré (téléchargement ci-dessous). Sans le dire ouvertement, l'exécutif répond ainsi, à l'aide de plusieurs exemples, à une demande qu'avait exprimée officiellement le comité des finances locales (CFL) en juillet 2016 et qu'une partie de ses membres ont réitérée en février 2017 : mettre à l'étude la faisabilité d'un "dédoublement" du Fpic. Les partisans de cette solution, parmi lesquels on compte le président de l'instance, André Laignel, entendent ainsi pouvoir résoudre certaines incohérences du Fpic. Actuellement, une commune défavorisée peut en effet subir un prélèvement dans le cadre du fonds au motif qu'elle appartient à une intercommunalité globalement aisée. Un problème potentiellement accru par l'élargissement des périmètres des intercommunalités au 1er janvier 2017. Les variations dans les montants versés ou perçus au titre du Fpic, entre 2016 et 2017, parfois très importantes aux dires des élus locaux, ont également convaincu ceux-ci de la pertinence de la création de deux fonds de péréquation, l'un communal et l'autre intercommunal.

L'instauration de deux fonds engendrerait "des biais"

Le Fpic a pour originalité de fonctionner - grâce à l'utilisation d'indicateurs parfois spécifiques, comme les ressources fiscales agrégées - sur la base d'une consolidation de la richesse des communes et de leur intercommunalité. Ce choix, qui avait reçu en 2011 le soutien des commissions des finances des deux assemblées, limite le nombre de collectivités à comparer au sein du fonds (1.269 "ensembles intercommunaux" et "communes isolées"). "C’est aujourd’hui un facteur de lisibilité, sinon de simplicité, du mécanisme", estime le gouvernement. Pour qui cette approche "permet de comparer les EPCI entre eux sans tenir compte de leur mode d’organisation et de leurs choix fiscaux" (fiscalité professionnelle unique, fiscalité additionnelle, etc.). L'institution de deux fonds aurait quant à elle pour inconvénient d'inciter les communes et leurs EPCI à "des stratégies d'optimisation", consistant à privilégier par exemple certains types de fiscalité.
En outre, la distinction d’un fonds communal basé sur le potentiel financier des communes et d’un fonds intercommunal basé sur le potentiel fiscal des EPCI conduirait à "des biais" dans le calcul des contributions et des attributions. Ainsi, certaines données seraient prises en compte deux fois. Ce problème se pose notamment dans le cas des produits de fiscalité économique (telle que la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, CVAE) perçus par le groupement dans les EPCI à fiscalité professionnelle unique. L’approche consolidée par territoire a pour intérêt justement de neutraliser ces biais (par exemple, la CVAE perçue n'est prise en compte qu'une fois).

Exonérer les petites communes contributrices au Fpic

Le Parlement a déjà tenté de répondre à la difficulté que pose la situation des communes défavorisées subissant un prélèvement parce qu'elles appartiennent à des intercommunalités dotées de ressources abondantes. C'est ainsi que 280 communes urbaines et 2.500 communes rurales pauvres sont systématiquement exonérées de prélèvement dans le cadre du Fpic. Le montant de contribution annulé est, dans ce cas, reporté sur la part de prélèvement de l’EPCI d’appartenance de la commune. Mais ces exemptions profitent à "un nombre de communes très limité " et ne sont donc pas suffisantes pour le gouvernement. Qui avance une proposition : créer un mécanisme d’exemption reposant sur le potentiel financier par habitant, autrement dit la richesse relative de la collectivité. Objectif : exonérer les petites communes contributrices au Fpic qui disposent de budgets modestes. En décidant d'exempter de contribution au fonds les communes dont le prélèvement représente moins de 3% du prélèvement total des communes membres et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 60% du potentiel financier moyen par habitant de son ensemble intercommunal, 1.235 communes supplémentaires échapperaient à un prélèvement dans le cadre du Fpic, ce qui représenterait un allègement de 5,6 millions d’euros au total.
Comme les deux précédents rapports annuels du gouvernement sur le Fpic, le rapport de 2018 sur le dispositif évalue "la soutenabilité des prélèvements pour les communes contributrices". À ce chapitre, l'exécutif répète que les 350 millions d'euros de la contribution mise à la charge de la métropole du Grand Paris et de ses communes est "soutenable". Il est précisé qu'à l'intérieur de la métropole, les quatre établissements publics territoriaux des Hauts-de-Seine apportent une contribution de 113 millions d’euros, équivalant à 4,97% de leurs ressources fiscales.

Stations de ski : des contributions à mettre au regard de ressources fiscales "dynamiques"

Le volet du rapport consacré aux contributions dues par les territoires de montagne - en particulier les communes et EPCI de Savoie et Haute-Savoie - dont les élus locaux fustigent régulièrement le caractère "confiscatoire" du Fpic - est plus original. Il révèle qu'en valeur absolue, la contribution au Fpic que, par exemple, la communauté de communes Val Vanoise et ses neuf communes membres - dont Courchevel et Mérivel - ont dû acquitter en 2018 (4,1 millions d'euros représentant près de 154 euros par habitant) est très lourde. On saura que quatre autres territoires de Savoie (situés en Tarentaise) et un territoire de Haute-Savoie doivent payer, de même, des contributions supérieures à 100 euros par habitant. Mais, pour le gouvernement, de telles ponctions, qui représentent, pour la plupart des territoires, environ 9% des ressources fiscales agrégées, restent soutenables, d'autant que les ressources de ces territoires s'accroissent rapidement.
Lors de son congrès d'octobre 2017 à Forcalquier, l'Association nationale des élus de la montagne (Anem) avait tenu un tout autre discours. Elle avait fait valoir que les stations de ski ont certes d'importantes recettes, mais aussi "des charges plus importantes que les communes de population équivalente" et doivent réaliser de lourds investissements dans un contexte de concurrence internationale exacerbée et de raréfaction de "l'or blanc" (voir notre article du 23 octobre 2017 : L'air de la montagne réussit au gouvernement). Or, le rapport du gouvernement sur le Fpic passe sous silence ces aspects-là.
Globalement, les territoires de montagne "ne sont pas défavorisés" par le mécanisme de péréquation du bloc communal, est-il souligné dans le document. Sur les 313 EPCI comprenant au moins un quart de communes classées en zone de montagne, 146 sont contributeurs nets au Fpic, quand 152 autres sont bénéficiaires nets. Au total, les territoires de montagne sont ainsi contributeurs nets au fonds à hauteur de 29,5 millions d’euros en 2018, un montant représentant 2,43 euros par habitant.
 

Antoine Homé, maire de Wittenheim (Haut-Rhin) et membre titulaire du comité des finances locales en est totalement convaincu. Pour une péréquation "efficace", qui "ne rate pas sa cible", il convient d'instaurer deux Fpic, l'un communal et l'autre intercommunal.

Prendre en compte dans un même fonds de péréquation - comme on le fait aujourd'hui pour le Fpic - des communes dont les niveaux de richesses diffèrent parfois très sensiblement, "crée un biais qui déforme totalement à la fois les prélèvements et les attributions" dans le cadre du dispositif, pointe l'élu, joint par Localtis. "On part du résultat global de l'intercommunalité pour répartir des attributions et des prélèvements communaux", explique l'édile. Pour qui, il y a là un "biais massif". "Le fond de cette affaire, ajoute-t-il, c'est qu'il y a une opposition de certains à appréhender les choses au niveau communal. La modernité consisterait en effet à le faire au niveau intercommunal."
Mais, cette "idée théorique - et même technocratique - ne résiste pas à la réalité", selon le premier vice-président délégué de l'Association des petites villes de France (APVF). Il en veut pour preuve la situation de Mulhouse Alsace agglomération, dont il est vice-président. Au 1er janvier 2017, la communauté d'agglomération a absorbé la communauté de communes Porte de France Rhin Sud. Une intercommunalité composée de six communes regroupant 7.500 habitants et dont le potentiel financier par habitant était un des plus élevés de France. Du fait d'un niveau de richesse désormais plus élevé, la communauté d'agglomération mulhousienne verse en 2018 une contribution au Fpic, alors que jusque-là elle était bénéficiaire. Pour autant, la ville de Mulhouse demeure toujours "une ville pauvre", se désole Antoine Homé. Selon l'élu, on pourrait multiplier les exemples de ce type. À sa connaissance, les communautés de communes du Jovinien (Yonne) et de Chinon Vienne Loire (Indre-et-Loire) se trouvent dans une situation semblable.
Les exemptions de contribution au Fpic dont bénéficient les communes rurales et urbaines les plus pauvres ne sont que "des rustines", estime le maire de Wittenheim. "On échappe aux cas les plus criants, mais le problème n'est pas résolu."
"Pour donner plus aux communes qui ont moins, il faut instituer un Fpic communal", insiste-t-il. Et puisqu'il y a aussi des différences entre les intercommunalités, "il faut un Fpic intercommunal". Ce système serait "juste et cohérent", souligne-t-il. En précisant que le CFL pourrait "prochainement" lancer des travaux sur le sujet.
Mais une telle option est loin de faire l'unanimité chez les élus locaux. En juillet 2016, l'Assemblée des communautés de France (ADCF) déclarait contester "fermement" cette hypothèse. "La péréquation ne peut plus procéder autrement qu’en agrégeant les réalités financières communales et intercommunales" et le Fpic "n’a de sens qu’à l’échelle des ensembles intercommunaux", expliquait l'association dans sa lettre hebdomadaire du 22 juillet 2016. "Il est possible d’améliorer le fonctionnement [du dispositif] pour améliorer son ciblage dans les répartitions internes entre communes", ajoutait l'ADCF. Quelques jours plus tôt, France urbaine écrivait pour sa part dans sa propre lettre hebdomadaire : "On voit mal comment il pourrait être pertinent d’établir des comparaisons entre communes en ignorant les différences d’appartenance intercommunale."